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IRR Gas Station Corporation & Rancho Dan Service Station, Inc. v. Oficina De Gerencia De Permisos Y Otros
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
IRR Gas Station Corporation & Rancho Dan Service Station, Inc.
Peticionarios
Certiorari Oficina de Gerencia de Permisos
2020 TSPR 14
Recurrida
203 DPR ____
v.
T & B. Petroleum Corp.
Recurrido
Número del Caso: CC-2018-303
Fecha: 12 de febrero de 2020
Tribunal de Apelaciones:
Región Judicial de San Juan – Caguas, Panel I
Abogada de la parte Peticionaria:
Lcda. Carmen M. Quiñones Núñez
Abogado de la parte Recurrida:
Lcdo. Daniel R. Martínez Avilés
Materia: Sentencia con Opinión de Conformidad.
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EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
IRR Gas Station Corporation & Rancho Dan Service Station, Inc.
Peticionarios
Oficina de Gerencia de Permisos Núm. CC-2018-0303 Recurrida
v.
T & B Petroleum Corp.
Recurrido
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 12 de febrero de 2020.
Expedido el recurso de certiorari, y con el beneficio de la comparecencia de ambas partes, se revoca el dictamen del Tribunal de Apelaciones y se reinstala en su totalidad la determinación de la División de Reconsideración de la OGPe, por ésta haber actuado con jurisdicción al dejar sin efecto el permiso de construcción concedido a la parte recurrida, T & B Petroleum Corp.
Así lo pronunció, manda el Tribunal y certifica el Secretario del Tribunal Supremo. La Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez emite una Opinión de conformidad a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez. La Jueza Asociada señora Pabón Charneco disiente sin opinión escrita. El Juez Asociado señor Kolthoff Caraballo no intervino. Los Jueces Asociados señor Martínez Torres y señor Feliberti Cintrón inhibidos.
José Ignacio Campos Pérez Secretario del Tribunal Supremo
EN EL TRIBUNAL SUPREMO DE PUERTO RICO
IRR Gas Station Corporation & Rancho Dan Service Station, Inc.
Peticionarios
Oficina de Gerencia de Permisos Núm. CC-2018-0303 Recurrida
v.
T & B Petroleum Corp.
Recurrido
Opinión de conformidad de la Juez Asociada señora Rodríguez Rodríguez a la que se unen la Jueza Presidenta Oronoz Rodríguez y el Juez Asociado señor Colón Pérez
En San Juan, Puerto Rico, a 12 de febrero de 2020.
En esencia, el caso de epígrafe requería determinar si
la División de Reconsideración de Determinaciones Finales de
la Oficina de Gerencia de Permisos (OGPe) tenía jurisdicción
para atender una solicitud de reconsideración presentada
luego de que transcurriera el término de veinte (20) días
dispuesto en ley para acudir en reconsideración de un permiso
de construcción. Para atender esta controversia resultaba
preciso resolver: (1) si los peticionarios cumplieron con
los requisitos estatutarios para ser considerados como
“partes” en el procedimiento administrativo ante la OGPe;
(2) si la agencia tenía que resolver la solicitud de
intervención presentada antes de conceder el permiso de
construcción y (3) si se deben aplicar las doctrinas
desarrolladas jurisprudencialmente sobre “notificación
adecuada” y “notificación constructiva”. Mediante la
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sentencia que antecede correctamente se concluye que la
División de reconsideración de la OGPe actuó con jurisdicción
en el presente caso. Por estar conforme con esa
determinación, he decidido expresarme en torno a su
corrección y los fundamentos que la sostienen.
I.
IRR Gas Station Corporation (IRR Gas) es una corporación
con fines de lucro dueña de una estación de gasolina sita en
la Avenida Dr. Francisco Susoni del barrio Pueblo en el
Municipio de Hatillo; la cual, en la actualidad, está siendo
arrendada por Rancho Dan Service Station (Rancho Dan y, en
conjunto, peticionarios). Surge del expediente, que, a
mediados del año 2016, IRR Gas presentó una querella ante la
OGPe en la que alegó que una estación de gasolina -localizada
dentro del radio reglamentario a la suya- aparentaba estar
en proceso de remodelación sin contar con los permisos
necesarios para ello. Así pues, luego de una investigación
administrativa, el 16 de noviembre de 2016, la OGPe emitió
una Notificación de Hallazgos y Orden de Mostrar Causa en la
que ordenó a la corporación T & B Petroleum (T & B o
recurrido), dueña de la estación de gasolina, pagar una multa
de quinientos dólares ($500.00) por la ausencia de un permiso
de construcción.
Luego de esta determinación, el 16 de diciembre de 2016,
IRR Gas presentó una Solicitud de Intervención ante la OGPe
para formar parte del proceso de otorgación del permiso de
construcción (2016-138333-PCO-008890) solicitado por T & B.
Este permiso consistía en la remodelación y expansión de una
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estación de gasolina y un “mini market” con venta de bebidas
alcohólicas selladas y cigarrillos, bajo el nombre “Mar Azul
Service Station” (Mar Azul). En su solicitud de intervención,
IRR Gas arguyó que T & B pretendía remodelar una estación de
gasolina que estuvo cerrada por más de cuatro (4) años y que,
conforme al Reglamento Conjunto para la Evaluación y
Expedición de Permisos Relacionados al Desarrollo y Uso de
Terrenos, Reglamento Núm. 8573 de 24 de marzo de 2015,
(Reglamento Conjunto), cuando una estación ha estado cerrada
por más de dos (2) años, cualquier permiso de uso o
construcción debe tramitarse como una estación nueva. Además,
IRR Gas señaló que también había solicitado la
reconsideración del permiso de uso de dueño (2016-138333-
PUS-025614) expedido a favor de T & B sobre la estación Mar
Azul por entender que éste fue concedido de forma ilegal.1
Por estas razones, IRR Gas solicitó intervenir en el
procedimiento ya que tenía un interés legítimo en la
otorgación del permiso de construcción.
Sin embargo, el 19 de diciembre de 2016, es decir, tres
(3) días luego de la presentación de la Solicitud de
Intervención, la OGPe expidió el permiso de construcción
solicitado por T & B, sin antes resolver la solicitud de
intervención. Surge del expediente que, el 5 de enero
de 2017, el Sr. Iván Román, presidente de IRR Gas, solicitó
y obtuvo copia ante la OGPe del expediente del presente caso.
1 A pesar de que la evaluación de este permiso de uso no está ante la consideración de este Foro, conviene señalar que, según el expediente, el 2 de noviembre de 2016 la OGPe expidió un permiso de uso para la estación Mar Azul.
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IRR Gas sostiene que fue en ese momento que advino en
conocimiento de que el permiso de construcción había sido
expedido a favor de T & B. Como resultado de esto último, el
18 de enero de 2017, IRR Gas presentó una solicitud de
reconsideración y de celebración de vista ante la División
de Reconsideración de Determinaciones Finales de la Oficina
de Gerencia de Permisos (División de reconsideración).
Sostuvo que nunca fue notificada de asunto alguno en relación
con el permiso de construcción y que éste era nulo por haberse
otorgado en contravención al Reglamento Conjunto. Del tracto
procesal se desprende que la División de reconsideración
acogió la solicitud el 2 de febrero de 2017 y citó una vista
para el 22 de febrero de 2017.2
En la vista, T & B realizó varios planteamientos
jurisdiccionales y por razón de ello la División de
reconsideración procedió a suspenderla y recalendarizarla
para el 3 de marzo de 2019. Asimismo, ordenó a las partes
comparecer por escrito para que expresaran sus respectivas
posturas en torno a este asunto. Así, el 2 de marzo de 2017,
T & B presentó una Solicitud urgente de desestimación por
falta de jurisdicción sobre la materia mediante la cual
argumentó que la determinación de la OGPe otorgando el
permiso de construcción había advenido final y firme, ya que
la reconsideración se presentó fuera del término de veinte
2 Mediante una orden fechada el 7 de febrero de 2017, la División de Reconsideración consolidó para fines administrativos y de economía procesal la solicitud de reconsideración presentada por IRR Gas sobre el permiso de construcción y el permiso de uso.
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(20) días, establecidos en la Regla 5B del Reglamento de
Procedimientos Adjudicativos de la División de
Reconsideración de Determinaciones Finales, Reglamento
Núm. 8457 de 24 de marzo de 2015, (Reglamento de
procedimientos adjudicativos).
En la vista del 3 de marzo, T & B reiteró que la moción
de reconsideración debía ser desestimada por falta de
jurisdicción. En oposición, la representación legal de IRR
Gas alegó que la reconsideración estaba a tiempo porque nunca
se le notificó la expedición del permiso de construcción y,
de otra parte, sostuvo que la OGPe no había resuelto la
solicitud de intervención que presentó previo a la concesión
del permiso. En apoyo de esto último, presentó prueba
documental y testifical en torno al asunto jurisdiccional.
Una vez concluida la vista, se concedieron términos
adicionales a las partes para presentar escritos
suplementarios.3
Posterior a esto, se celebró otra vista el 11 de abril
de 2017, en la que las partes acordaron un término de noventa
(90) días para resolver el caso y que, previo a la
adjudicación en los méritos, se atendieran los planteamientos
jurisdiccionales y se resolviera la solicitud de intervención
3 En esta vista administrativa se atendió la moción de reconsideración del permiso de uso presentada por IRR Gas y una moción de desistimiento sin perjuicio presentada el 27 de febrero de 2017 por T & B. Luego de considerar los argumentos de ambas partes, el 10 de marzo de 2017, la División de reconsideración emitió una Resolución de Reconsideración en la que dispuso que procedía la solicitud de desistimiento y dejar sin efecto el permiso de uso emitido. Petición de certiorari, Ap. en la pág. 204-08.
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de IRR Gas. En el ínterin, y paralelo al proceso ante la
División de reconsideración, el 18 de abril de 2017, la OGPe
emitió una resolución en la que declaró ha lugar la solicitud
de intervención. Así las cosas, el 21 de abril de 2017, la
División de reconsideración emitió una Resolución
interlocutoria en la que declaró académica la solicitud para
resolver la intervención, proveyó no ha lugar a la solicitud
de desestimación presentada por T & B y ordenó la
continuación de los procedimientos. Ese mismo día, T & B
presentó una moción en auxilio de jurisdicción y un recurso
de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
No obstante, en igual fecha, el foro apelativo intermedio
dictó sentencia declarando no ha lugar la solicitud de
auxilio y desestimó el recurso de revisión por prematuro.
Devuelta al foro administrativo, los días 8 y 10 de mayo
de 2017 se celebraron vistas relacionadas con la solicitud
de reconsideración presentada por IRR Gas ante la División
de reconsideración. Durante estas vistas, ambas partes
presentaron prueba documental y testifical, incluyendo
prueba pericial. Así las cosas, el 18 de mayo de 2017, la
División de reconsideración, amparada en la evidencia
sustancial del récord administrativo, emitió una resolución
mediante la cual dejó sin efecto el permiso de construcción
expedido a favor de T & B. Véase Resolución de
reconsideración, Ap. en la pág. 47.
Inconforme con esta determinación, el 19 de junio
de 2017, T & B presentó un recurso de revisión judicial ante
el Tribunal de Apelaciones en el cual planteó que la División
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de reconsideración no tenía jurisdicción para atender la
solicitud de reconsideración presentada por IRR Gas y que
dicha compañía no estaba autorizada para presentarla, puesto
que no incluyó una resolución corporativa para tales efectos.
IRR Gas y Rancho Dan oportunamente se opusieron. Así las
cosas, el 9 de noviembre de 2017, el foro apelativo
intermedio emitió una sentencia por medio de la cual revocó
al foro administrativo y resolvió que como IRR Gas y Rancho
Dan no eran “partes” de los procedimientos, no había una
obligación de notificarles la concesión del permiso de
construcción. En atención a ello, determinó que el término
de veinte (20) días para presentar una reconsideración vencía
el 9 de enero de 2017. Así, sostuvo que IRR Gas conocía de
la determinación administrativa desde el 5 de enero de 2017
y aún estaban tiempo para presentar su reconsideración, “pero
optaron por no hacerlo”. Sentencia del Tribunal de
Apelaciones, en la pág. 9. Concluyó, entonces, que la
presentación de la solicitud de reconsideración el 18 de
enero de 2017 resultó tardía y privó de jurisdicción a la
División de reconsideración para atenderla. Id.
Inconformes, IRR Gas y Rancho Dan presentaron una moción
de reconsideración, la cual fue denegada el 16 de febrero
de 2018. Así las cosas, el 16 de marzo de 2018, éstos
presentaron una petición de certiorari ante este Tribunal en
la que arguyeron como único señalamiento de error que la
División de reconsideración tenía jurisdicción para atender
el recurso presentado y que avalar lo contrario penalizaría
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a quienes deseaban hacer valer sus derechos.4 Expedimos el
recurso. Posteriormente ambas partes presentaron sus
respectivos alegatos.
Los peticionarios arguyen en su alegato que la División
de reconsideración tenía jurisdicción para entender la
solicitud de reconsideración porque dicha agencia aplicó el
concepto de “notificación constructiva” y determinó que el
término comenzaba a transcurrir a partir del momento en
que se les entregó copia del expediente administrativo, el
5 de enero de 2017. Sostienen que la División de
reconsideración corrigió el “error administrativo que
comet[ió] la agencia de no considerar la solicitud de
intervención y luego aprobar el permiso de construcción”.
Alegato de los opositores-recurrentes, en la pág. 15. Cónsono
con este argumento, los peticionarios alegan que la OGPe
venía obligada por la ley y las disposiciones reglamentarias
aplicables a considerar su intervención en el pleito.
Por todo lo cual, solicitan a este Foro que revoque la
determinación del foro apelativo intermedio.
De otro lado, T & B argumenta que los peticionarios no
estaban autorizados a presentar una solicitud de intervención
en el procedimiento en torno al permiso de construcción
4 Específicamente el señalamiento de error lee de la siguiente forma:
Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la División de Reconsideraciones de las Determinaciones Finales de la OGPe carecía de jurisdicción para considerar la solicitud de Reconsideración que sometieron los aquí [peticionarios], penalizando así a los ciudadanos que quieres hacer valer sus derechos.
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concedido porque éstos no ostentaban una resolución
corporativa para esos fines. Expone además que, conforme a
la jurisprudencia de este Tribunal, IRR Gas y Rancho Dan no
eran parte en el pleito cuando se otorgó el permiso en
cuestión y, por ende, la OGPe no tenía obligación en ley
alguna para notificarles la concesión de éste. Así pues,
T & B arguye que el término para acudir ante la División de
Reconsideración vencía el 9 de enero de 2017 y que, a pesar
de que los peticionarios advinieron en conocimiento del
permiso de construcción el 5 de enero de 2017, no presentaron
la solicitud de reconsideración hasta el 18 de enero de 2017.
Concluye que la División de Reconsideración no tenía
jurisdicción para atender el recurso presentado y que, según
la normativa de deferencia a las decisiones administrativas,
no se rebatió la presunción de corrección de la determinación
de la OGPe. Por todo lo cual, solicita que este Tribunal
confirme la determinación del Tribunal de Apelaciones.
Con el beneficio de la comparecencia de ambas partes,
este Tribunal correctamente revoca al Tribunal de Apelaciones
y determina que la División de reconsideración de la OGPe
tenía jurisdicción para dejar sin efecto el permiso de
construcción concedido a T & B. Por los fundamentos que
expongo a continuación, estoy conforme con este proceder.
II.
Como cuestión de umbral, conviene destacar que el único
señalamiento de error presentado ante este Foro se limita a
cuestionar si la División de reconsideración tenía
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jurisdicción para atender la solicitud de reconsideración
presentada por IRR Gas y Rancho Dan.
Para analizar esta controversia procede, en primer
lugar, examinar qué constituye una “parte” y un “interventor”
en el contexto particular del procedimiento de la concesión
de un permiso y conforme nuestra jurisprudencia
interpretativa en dicha materia. De otro lado, resulta
preciso discutir el alcance de las doctrinas sobre la
“notificación adecuada” y la “notificación constructiva” y
el derecho a solicitar reconsideración de una determinación
administrativa.
A.
La Ley para la Reforma del Proceso de Permisos de Puerto
Rico, Ley Núm. 161 de 1 de diciembre de 2009, según enmendada,
23 LPRA sec. 9011 et seq. (Ley Núm. 161-2009) dispone en su
Artículo 18.6 que la Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme del Estado Libre Asociado de Puerto Rico (LPAU),
Ley Núm. 170 de 12 de agosto de 1988, 3 LPRA sec. 2101
et seq.5 aplicará “a todos los procedimientos para la
evaluación, el otorgamiento o la denegación de
determinaciones finales y permisos, recomendaciones,
certificaciones, licencias, certificados, [entre otros] . .
. salvo en las instancias que expresamente se disponga lo
5 La LPAU fue enmendada recientemente por la Ley Núm. 28 del 30 de junio de 2017,3 LPRA secs. 9601 et seq., y ahora se le conoce como la “Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico”. Sin embargo, al momento de los hechos del presente caso aún estaba vigente la anterior LPAU y, por ende, es esa legislación la que aplica a la controversia ante este Foro.
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contrario o en aquellos casos donde este capítulo resulte
inconsistente con la [LPAU]”. 23 LPRA sec. 9028(e). Esta
directriz legislativa, entonces, nos remite a examinar
primero la LPAU y considerar, supletoriamente, la Ley Núm.
161-2009.
El alcance del concepto “parte” en el Derecho
Administrativo está contemplado en la Sección 1.3(k),
Capítulo I (Disposiciones Generales) de la LPAU, la cual
dispone que una “parte”:
Significa toda persona o agencia autorizada por ley a quien se dirija específicamente la acción de una agencia o que sea parte en dicha acción, o que se le permita intervenir o participar en la misma, o que haya radicado una petición para la revisión o cumplimiento de una orden, o que sea designada como parte en dicho procedimiento.
3 LPRA sec. 2102(k).
Al interpretar dicha disposición, este Tribunal ha
resuelto que una persona natural o jurídica que se encuentre
participando de forma activa en un proceso administrativo y
que interese ser considerada como “parte” -con todo lo que
ello conlleva para propósitos de la revisión de una
determinación administrativa- tiene la obligación de
presentar una solicitud formal, por escrito y debidamente
fundamentada; es decir, demostrar cómo se verá afectado su
interés legítimo. Véase JP Plaza Santa Isabel v. Cordero
Badillo, 177 DPR 177 (2009). Véase además, Demetrio Fernández
Quiñones, Derecho Administrativo y Ley de Procedimiento
Administrativo Uniforme (Forum, 2013), en las págs. 176-77.
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Esta solicitud puede llevarse a cabo mediante la figura
del “interventor”. La Sección 1.3(f) de la LPAU define un
“interventor” como “aquella persona que no sea parte original
en cualquier procedimiento adjudicativo que la agencia lleve
a cabo y que haya demostrado su capacidad o interés en el
procedimiento”. 3 LPRA sec. 2102(f). De otro lado, en el
Capítulo III (Procedimiento Adjudicativo) se detalla el
proceso para intervenir en un procedimiento administrativo.
En específico, la Sección 3.5 dispone que, “[c]ualquier
persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento
adjudicativo ante una agencia podrá someter una solicitud
por escrito y debidamente fundamentada para que se le permita
intervenir”. 3 LPRA sec. 2155. Renglón seguido, la ley
menciona una serie de factores que la agencia puede tomar en
consideración para conceder o denegar la solicitud. Id. Véase
además, Comisión Ciudadanos v. G.P. Real Property,
173 DPR 998 (2008). Al momento de evaluar estos criterios,
la agencia por mandato de ley deberá interpretarlos de manera
liberal y puede requerir que se someta evidencia adicional.
3 LPRA sec. 2155.
Aunque toda solicitud de intervención ante la OGPe se
regirá por lo dispuesto en LPAU, la Ley Núm. 161-2009
especifica que, además, se debe recurrir a los reglamentos
aplicables a la agencia. En concreto, la ley establece que:
Cualquier persona interesada en ser parte del proceso de evaluación de determinaciones finales, permisos, así como cualquier procedimiento adjudicativo requerido bajo las disposiciones de este capítulo deberá presentar una solicitud de intervención. El contenido, evaluación, adjudicación y revisión de determinaciones finales
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sobre solicitudes de intervención se regirá por lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme. Los detalles sobre el proceso de intervención deberán reflejarse en el Reglamento Conjunto.
23 LPRA sec. 9035(a).
En lo pertinente, la Sección 6.1.2 Capítulo VI
(Procedimiento Adjudicativos: En general) del Reglamento
Conjunto, vigente al momento de los hechos que originan este
caso, recoge lo mismo que establece la LPAU y la Ley Núm.
161-2009.6 Esta sección dispone que:
Cualquier persona que tenga un interés legítimo en un procedimiento adjudicativo presentado ante la OGPe podrá presentar una solicitud de intervención debidamente fundamentada para que se le permita intervenir o participar en dicho procedimiento. La OGPe concederá o denegará la solicitud tomando en consideración lo dispuesto en la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme.
Reglamento conjunto, supra, en la pág. 192 (citas omitidas) (énfasis suplido).
6 Tras una impugnación judicial, el 21 de diciembre de 2016, el Tribunal de Apelaciones declaró nulo el Reglamento Conjunto Núm. 8573. Véase Morales Vargas v. Junta de Planificación, 2016 WL 8454922 . La Junta de Planificación no recurrió de esta determinación y, en respuesta a ella, el 1 de marzo de 2017, restituyó el anterior reglamento conjunto, Reglamento Núm. 7951 del 30 de noviembre de 2010, en todo aquello que no fuera incompatible con la Ley Núm. 161-2009, según enmendada. Véase Resolución JPI-31-10-2017. Posterior a esa resolución, el 8 de mayo de 2019, se estableció el reglamento conjunto de permisos vigente en la actualidad. Véase Reglamento Núm. 9081 del 8 de mayo de 2019. Ahora bien, surge de la Resolución que emitió la División de reconsideración en el presente caso todo su análisis está basado en el Reglamento Conjunto que posteriormente fue declararon nulo. Esto, dado que ese era el reglamento vigente el 19 de diciembre de 2016 al momento de la concesión inicial del permiso de construcción. Véase Resolución de reconsideración, Ap. en las págs. 46-47. Por ende, nos corresponde atender las controversias ante nuestra consideración bajo ese estado de Derecho.
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Además de este Reglamento Conjunto, debemos señalar que
la Regla 6 del Reglamento de procedimientos adjudicativos
permite que “una persona que tenga un interés legítimo en el
procedimiento ante la División de Reconsideración” presente
una solicitud de intervención debidamente fundamentada.
Reglamento de procedimientos adjudicativos, supra, en la pág.
12. Al igual que la LPAU, la “División de Reconsideración
podrá conceder o denegar la solicitud, a su discreción”
tomando en consideración ciertos factores allí enumerados.
Id.
Ahora bien, más allá de estas definiciones estatutarias
y reglamentarias, en Claro TV y Junta Regl. Tel. v. One Link,
179 DPR 177 (2010), este Tribunal se expresó en torno a la
aplicación de la figura del interventor en el procedimiento
para la concesión de licencias, franquicias, permisos y
acciones similares contempladas en el Capítulo V de la LPAU.
Sobre este asunto se resolvió que el proceso inicial de la
concesión de permisos no es adjudicativo y, por tanto, en
esa etapa de los procedimientos no aplica el derecho de
intervención. Id. en la pág. 211.
En Claro TV y Junta Regl. Tel. se señaló que la
inaplicabilidad del derecho a intervenir en esta etapa
inicial no alteraba las decisiones emitidas anteriormente en
esta materia. A esos efectos, se indicó que una persona
afectada por la determinación de una agencia, ya fuese un
solicitante a quien se les denegó dicha autorización o
terceros-opositores que interesaran impugnar su concesión,
tenían a su disposición el derecho de intervenir en el
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proceso de impugnación de una decisión administrativa, San
Antonio Maritime v. Puerto Rico Cement Co., 153 DPR 374
(2001). Este derecho a intervenir surge una vez el
procedimiento se torna adjudicativo luego de que la agencia
otorgue o deniegue un permiso, Ranger American v. Loomis
Fargo, 171 DPR 670 (2007). Véase además, Sección 5.4 de la
LPAU, 3 LPRA sec. 2184.
Con esta discusión en mente, conviene evaluar el alcance
del ordenamiento jurídico puertorriqueño en materia del
requisito constitucional de la “notificación” y los
requisitos estatutarios para solicitar reconsideración de
una determinación final en el Derecho Administrativo.
B.
En el ámbito del Derecho Administrativo, el debido
proceso de ley requiere que las agencias emitan una
“notificación adecuada” de sus determinaciones finales a
todas las partes involucradas tras concluir un procedimiento
adjudicativo. Véase Gutiérrez Vázquez v. Hernández y otros,
172 DPR 232 , 245-46 (2007). Esta “notificación adecuada”
busca salvaguardar el derecho que tiene una parte en este
procedimiento para solicitar una reconsideración y/o
revisión judicial, según sea el caso. Véase Molini Gronau v.
Corp. P.R. Dif. Púb., 179 DPR 674 (2010).
En el contexto específico de la concesión de permisos
por parte de la OGPe, todas las reglas que rigen los
procedimientos relacionados con los trámites de una
reconsideración surgen del Reglamento de procedimientos
adjudicativos. La Regla 5B de este Reglamento dispone que el
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término para que una parte adversamente afectada por una
determinación final de la OGPe pueda solicitar
reconsideración es de veinte (20) días desde la fecha de
archivo en autos de la copia de la notificación de la
resolución o determinación final. Reglamento de
procedimientos adjudicativos, supra, en la pág. 5.7
Como se desprende de este reglamento, para que el
término de veinte (20) días aplique deben concurrir ciertos
elementos: (1) ser una “parte” adversamente afectada (2) por
una determinación final, (3) de la cual recibió una
notificación. La concurrencia de estos elementos levanta
ciertas interrogantes que inciden en la resolución de la
presente controversia. En primer lugar, ¿quién tiene derecho
a la notificación? Según la LPAU, tendrán derecho a la
notificación de órdenes y/o resoluciones finales “sus
abogados, de tenerlos, la orden o resolución a la brevedad
posible [y que] [u]na parte no podrá ser requerida a cumplir
con una orden final a menos que dicha parte haya sido
notificada de la misma”. 3 LPRA sec. 2164. Asimismo, la
Ley Núm. 161-2009 -específicamente- dispone que “[l]a
Oficina de Gerencia de Permisos . . . notificará[] copia de
toda determinación final, en cumplimiento con los reglamentos
aplicables”. 23 LPRA sec. 9018. En atención a esto, la Regla
7.15 del Reglamento Conjunto dispone que “[l]a determinación
7 Este término -por disposición reglamentaria expresa- no es de índole jurisdiccional, ya que la Regla 5A establece que, “la solicitud de reconsideración no es jurisdiccional [y] [s]u oportuna presentación interrumpe el término para acudir en revisión judicial”. Id.
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final que tome OGPe con relación al caso será notificada a
las partes en el término establecido [y] [l]as
determinaciones finales expedidas por la OGPe entrarán en
vigor a partir de la fecha en que se certifique que se expidió
su notificación, salvo disposición expresa en contrario”.
Reglamento Conjunto, supra, en las págs. 208-209.
De otro lado, en el contexto de la concesión de
permisos, ¿qué se considera una “determinación final”? De
entrada, resaltamos que cuando los reglamentos en cuestión
aluden al concepto de “determinación final” no se hace
distinción alguna entre orden, resolución final o permiso.
Es decir, la OGPe, para todos los efectos, emite una
“determinación final” cada vez que decide conceder o denegar
un permiso. Específicamente, así surge del Reglamento de
procedimientos adjudicativos, el cual define una
“determinación final” como una “Actuación, Resolución,
Informe o Documento que contiene un acuerdo o decisión
emitida . . . [y] adjudicando de manera definitiva algún
asunto ante su consideración o cualquier otra determinación
similar o análoga que se establezca en el Reglamento
Conjunto”. Regla 4B, Reglamento de procedimientos
adjudicativos, supra, en la pág. 1. Asimismo, esta regla
dispone que la determinación “se convertirá en un permiso
final y firme una vez hayan transcurrido los términos
correspondientes para su revisión”. Id. Véase además, 23 LPRA
sec. 9011(21).
En resumen, como norma general, en el proceso de la
concesión de permisos emitidos por la OGPe se cumple con el
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derecho de una “notificación adecuada”, cuando se le notifica
a las “partes” de una determinación final (orden, resolución
final o permiso) y éstas advendrán finales y firmes una vez
haya transcurrido el término de veinte (20) días para acudir
en revisión. Como excepción limitada al incumplimiento de
esta norma en un procedimiento adjudicativo administrativo,
este Tribunal desarrolló la doctrina de la “notificación
constructiva” o el “conocimiento constructivo”. Véase Asoc.
Residentes v. Montebello Dev. Corp., 138 DPR 412 (1995). Esta
norma se activa cuando una persona, natural o jurídica, a
pesar de no haber recibido la notificación, pudo o debió
conocer la existencia de un hecho o evento en virtud de
determinadas circunstancias que permiten hacer una
inferencia de manera razonable.
En Montebello Dev. Corp, ARPE había notificado mediante
resolución, la aprobación de un plano de desarrollo
preliminar para un proyecto de urbanización residencial.
En la resolución, la agencia consignó que cualquier parte
adversamente afectada podría presentar una moción de
reconsideración dentro del término de veinte (20) días.
No obstante, treinta y ocho (38) días después de la
notificación de dicha determinación, la Asociación de
Residentes de la urbanización afectada solicitó intervenir
en el proceso ante la ARPE, y en la alternativa, que se
reconsiderara la aprobación del plano, ya que no se les había
notificado de la misma. Luego de varios trámites procesales,
aunque la ARPE no estableció si en efecto la resolución había
sido notificada formalmente a la Asociación de Residentes,
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la agencia concluyó que dicha asociación tuvo conocimiento
específico de ella con tiempo suficiente para solicitar
reconsideración, por lo que la notificación formal no era
necesaria. El Tribunal Superior confirmó la determinación de
la agencia.
Este Tribunal -al evaluar la controversia relacionada
con la necesidad de que hubiese una notificación formal-
resolvió que el término de veinte (20) días para solicitar
reconsideración aplicaba sólo a aquellos que eran partes
formalmente del procedimiento administrativo. Dado que la
Asociación de Residentes nunca lo fue, el término de veinte
(20) días no le era oponible y tampoco bastaba la
“notificación constructiva” para que comenzara a trascurrir
el referido término. Al discutir esta norma, este Tribunal
sostuvo que: “[c]omo método alterno, la notificación
constructiva, incluso por inferencias, es de excepción; se
justifica en circunstancias peculiares ausentes en este
caso”. Montebello Dev. Corp, 138 DPR en la pág. 421. Así
pues, se concluyó que no se puede “permitir que un eslabón
de tanta envergadura en el debido proceso de ley tome o
adopte una configuración laxa basada en una mera conclusión
especulativa de que se tenía conocimiento de la decisión
administrativa”. Id. En atención a ello, se determinó que la
Asociación de Residente no tenía que cumplir con el término
de veinte (20) días porque no se le había notificado
formalmente la resolución y tampoco era de aplicación la
doctrina de la “notificación constructiva”. Así, le ordenó a
la ARPE que permitiera la intervención de la Asociación de
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Residentes y, previa vista evidenciaria, adjudicara en
reconsideración sus reclamos.
III.
En el presente caso, IRR Gas y Rancho Dan presentaron
su solicitud de intervención el 16 de diciembre de 2016,
previo a que la OGPe emitiera una determinación final en
torno al permiso de construcción solicitado por T & B.
Conforme a la decisión que este Tribunal emitió en Claro TV
y Junta Regl. Tel., la OGPe debió denegar dicha solicitud de
intervención porque en la etapa inicial de la concesión de
licencias, permisos y franquicias no existe un derecho a
intervenir.8 El Reglamento Conjunto de la OGPe permite, de
forma general, el derecho a intervenir, pero claramente
dispone que sólo está disponible para los procedimientos
adjudicativos ante la OGPe. Véase Reglamento conjunto, supra,
en la pág. 192. Por ende, al momento en que se concedió el
permiso de construcción a favor de T & B, IRR Gas y Rancho
Dan no eran, ni podían ser, “partes” del procedimiento
administrativo.
No obstante, desde 19 de diciembre de 2016, cuando
efectivamente se concedió el permiso en cuestión, la decisión
de Claro TV y Junta Regl. Tel. dejó de gobernar la
8 Aprovechamos esta discusión para señalar que, según surge del expediente, ni los foros recurridos ni las partes en el presente caso -en ningún momento- citaron o invocaron en sus dictámenes o alegatos, respectivamente, la decisión de Claro TV y Junta Regl. Tel. v. One Link, 179 DPR 177 (2010). En el presente caso, una de las controversias medulares está atendida directamente por lo resuelto en esa Opinión. Resulta altamente preocupante que la decisión de Claro TV y Junta Regl. Tel. no haya sido discutida en los escritos presentados ante los foros recurridos.
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controversia entre las partes. A partir de ese momento,
aplicaba lo resuelto en Ranger American v. Loomis Fargo,
171 DPR 670 (2007) y San Antonio Maritime v. Puerto Rico
Cement Co., 153 DPR 374 (2001). Estas decisiones establecen
que, luego de la concesión de un permiso, cualquier persona,
aunque no haya sido “parte” en la etapa inicial, puede
impugnar una determinación administrativa.
En este caso, IRR Gas y Rancho Dan no presentaron
propiamente un recurso de impugnación para cuestionar la
determinación de la OGPe, sino que utilizaron el mecanismo
de reconsideración provisto en el Reglamento de
procedimientos adjudicativos. Al así proceder, descansaron
en el hecho de que habían solicitado la intervención en los
procedimientos previo a la determinación final, cuya
reconsideración ahora solicitaban. Este curso de acción es
comparable, para todos los efectos, al proceso de impugnación
que constituye un procedimiento adjudicativo y que fue
desarrollado jurisprudencialmente en Ranger American y San
Antonio Maritime y avalado posteriormente en Claro TV y Junta
Regl. Tel.
Por lo tanto, el 2 de febrero de 2017, cuando la División
de reconsideración acogió la solicitud de reconsideración
presentada por los peticionarios se activó un procedimiento
adjudicativo administrativo, equivalente a aquél que hubiese
implicado un proceso de impugnación. Ello, porque el permiso
de construcción ya se había sido concedido para esa fecha.
Dado que esta concesión impartió un carácter adjudicativo a
los procedimientos, entonces ya estaba disponible el derecho
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a intervenir. Así pues, en el procedimiento adjudicativo de
la División de reconsideración, la OGPe permitió la
intervención de IRR Gas y Rancho Dan, luego de evaluar y
constatar el interés legítimo de las partes. Desde esta
fecha, los peticionarios son “partes”, con todo lo que eso
conlleva, de los procesos administrativos ante la División
de reconsideración. Esto sucedió luego de que la propia
División de reconsideración hubiese celebrado dos vistas
distintas para atender los recursos ante su consideración y
en las cuales, según surge del tracto procesal, IRR Gas y
Rancho Dan reiteraron que la OGPe aún no había resuelto su
solicitud de intervención.
Es decir, procesalmente, la División de reconsideración
se aseguró de que los peticionarios se convirtieran en
“partes” formales en el procedimiento, vía la figura del
interventor, antes de disponer en los méritos de la solicitud
de reconsideración. En atención al carácter flexible e
informal de los procedimientos administrativos y, a tenor
con la doctrina de deferencia que éstos merecen, debemos
respetar la actuación -razonable, no arbitraria ni
caprichosa- llevada a cabo por parte de la OGPe y la División
de reconsideración. Véase Álamo Romero v. Adm. de Corrección,
175 DPR 314 , 329 (2009); Camacho Torres v. AAFET, 168 DPR 66 , 91 (2006).
Por otro lado, relacionado con el cómputo del término
de veinte (20) días para acudir en reconsideración, aplica
lo resuelto por este Tribunal en Montebello Dev. Corp. Según
esta decisión, si previo al 18 de abril de 2017 IRR Gas y
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Rancho Dan no eran “partes” en el procedimiento
administrativo, pues entonces éstos no tenían derecho a una
“notificación adecuada” del permiso de construcción como
tampoco les podía ser oponible el término de veinte (20) días
para presentar una reconsideración de la determinación final
de la OGPe. No podemos utilizar como punto de partida la
fecha del 5 de enero de 2017 -momento en que IRR Gas advino
en conocimiento de la concesión del permiso de construcción-
para computar el término de veinte (20) días porque en esa
fecha no hubo una notificación propiamente por parte de
ningún foro administrativo ni judicial. Al igual que en
Montebello Dev. Corp., aplicar la doctrina de la
“notificación constructiva” a los hechos del presente caso
sería una burla a ese “eslabón de tanta envergadura” que
supone el debido proceso de ley en los procedimientos
adjudicativos administrativos.
Así pues, aunque los peticionarios en este caso no
fueron ni podían ser “partes” formales en la concesión
inicial del permiso de construcción, la División de
reconsideración -al permitir primero la intervención-
efectivamente tenía jurisdicción para resolver la solicitud
de reconsideración presentada por IRR Gas y Rancho Dan.
IV.
Por todo lo cual, erró el Tribunal de Apelaciones al
revocar la determinación de la División de reconsideración
bajo el fundamento de falta de jurisdicción por parte de ese
organismo administrativo. Por tal razón, lo procedente en
derecho es reinstalar en su totalidad la determinación de la
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División de reconsideración de la OGPe, por ésta haber
actuado con jurisdicción al dejar sin efecto el permiso de
construcción concedido a T & B.
Anabelle Rodríguez Rodríguez Juez Asociada