Nowicki Building Permit

STATE OF VERMONT

ENVIRONMENTAL COURT

} Nowicki Building Permit } Docket No. 77‐4‐05 Vtec; (Appeal of Nowicki); } **************************************** } **************************************** } Richards v. Dechert, et al.; and } Docket No. 156‐8‐05 Vtec; and } **************************************** } **************************************** } Nowicki NOV Appeal } Docket No. 220‐10‐05 Vtec (Appeal by Richards) } }

Decisions on Pending Motions

There  are  three  actions  now  pending  in  this  Court  involving  one  common question  concerning  the  residential  development  of  a  parcel  of  land  in  the  Town  of Norwich  (Town).    These  appeals  represent  the  Court’s  third  opportunity  to  resolve litigation  between  the  developer  and  his  neighbor,  Appellee  Stuart  L.  Richards.    This Decision is intended to address all motions pending in all  three  cases, as well as legal issues that are ripe for resolution at this stage of each proceeding.

In all three pending dockets, Appellant Paul Nowicki (hereinafter Developer) is represented  by  Gerald  R.  Tarrant,  Esq.;  Appellee  Stuart  Richards,  joined  by  his  wife Miriam  in  Docket  No.  156‐8‐05  Vtec  (hereinafter  referred  to  individually  and collectively as Neighbor), are represented by John D. Hansen, Esq.  In Docket No. 156‐8‐ 05 Vtec, the Town and Zoning Administrator Philip Dechert are represented jointly by Frank H. Olmstead, Esq. and James F. Carroll, Esq.

Docket No. 77‐4‐05 Vtec concerns an appeal filed by Developer from a decision of the Town of Norwich Development Review Board (DRB), denying his application for *2 an  after‐the‐fact  zoning  permit  to  construct  a  single‐family  dwelling  at  84  Elm  Street. The second matter, Docket No. 156‐8‐05 Vtec, is best described as a private enforcement action  initiated  by  Neighbor  against  Developer,  the  Town  and  the  Town  Zoning Administrator.    The  third  and  last  pending  docket  is  an  appeal  by  Neighbor  from  the Zoning  Administrator’s  decision  not  to  initiate  an  enforcement  action  against Developer, which was upheld by the DRB in its Decision of October 17, 2005.

We first focus our analysis on the first appeal (Docket No. 77‐4‐05 Vtec) because the  outcome  of  that  appeal  is  determinative  of  the  issues  raised  in  the  other  two pending dockets.

In  the  first  appeal,  Neighbor  and  Developer  have  filed  cross‐motions  for summary judgment and replies to those motions.  Each party seeks a resolution, in their respective favor, on all issues raised by Developer’s Statement of Questions, which may be summarized as follows:

1. Do recent changes in 24 V.S.A. Ch. 117 allow this Court to issue an after‐the‐ fact zoning permit for the construction of a single‐family dwelling on 84 Elm Street? 2. Which law controls when a developer applies for a permit for an already‐ built structure: the law in effect at the time of construction or the law in effect when a completed zoning application is filed? 3. Does 24 V.S.A. § 4412(2) (2005) remove restrictive language in the former 24 V.S.A. § 4406(1) (2003), requiring the merger of contiguous existing small lots in unified ownership? Further, does 24 V.S.A. § 4412(2) now allow municipalities to adopt or maintain bylaws that are more permissive of the development of existing small lots? 4. Are the Town of Norwich Zoning Regulations (Regulations) now in effect consistent with 24 V.S.A. § 4412(2)? and 5. Does Developer’s previously completed construction conform to all currently applicable zoning requirements, so as to render issuance of a zoning permit proper?

Factual Background

For  purposes  of  our  analysis  of  each  party’s  motions,  we  note  that  any  facts  in dispute are viewed in a light most favorable to the non‐moving party.  Toys, Inc. v. F.M. Burlington Co., 155 Vt. 44, 48 (1990).  Most of the facts that are material to the pending appeals  are  not  in  dispute.    The  parties’  disputes  center  for  the  most  part  on  the interpretation of the applicable legal standards.  The material facts, including those that we must view in a light most favorable to the non‐moving party, are as follows:

1.  In  1996,  Developer  purchased  two  adjoining  lots  at  76  and  84  Elm  Street from an individual who had held joint title to both parcels since 1967.  The two lots are separately  described  in  a  single  deed  by  which  Developer  acquired  title  in  his  1996 purchase.

2.  The lot at 76 Elm Street is approximately 14,950 square feet and is known as parcel 1.  The lot at 84 Elm Street is approximately 24,000 square feet and is known as parcel 2.

3.  Both  lots  are  in  the  Town’s  Village  Residential  zoning  district  (VR District).    Prior  to  1981,  the  VR  District  had  a  minimum  lot  size  requirement  of  8,000 square feet.  However, when the Town adopted amendments to its Regulations in 1981, the  VR  District  minimum  lot  size  requirement  was  increased  to  20,000  square  feet. Thus, as of the 1981 zoning amendment, parcel 1 became an undersized lot that did not then conform to the Regulations.

4.  Neighbor  owns  and  resides  at  the  adjoining  property  at  82  Elm  Street, which  is  behind  parcels  1  and  2.    Neighbor  accesses  his  lot  by  a  twenty‐foot‐wide private  right‐of‐way  that  runs  from  Elm  Street  along  the  common  border  between parcels 1 and 2.  Neighbor’s home generally sits behind parcel 1.

5.  Both  Neighbor’s  property  and  Developer’s  parcel  2  are  bounded  on  the southwest by Blood Brook.

6.  In 1997, Developer applied for  and  received  a zoning permit  to  renovate the  house  on  parcel  1  within  its  existing  footprint.    That  zoning  permit  was  never appealed  and  is  now  final,  pursuant  to  24  V.S.A.  §  4472(d).    Developer  subsequently sold the house on parcel 1 to a third party, who has since resold the property.

7.  In  September  1999,  Developer  first  applied  for  a  zoning  permit  to construct  another  house  on  parcel  2.    Neighbor  appealed  the  Town’s  issuance  of  that zoning permit to this Court and then to the Vermont Supreme Court, which eventually remanded  the  case  to  this  Court.    See  In  re  Appeal  of  Richards,  174  Vt.  416  (2002) (hereinafter Richards I).  After the decision on remand here, Neighbor again appealed to the Vermont Supreme Court, which issued a decision in In re Appeal of Richards, 2005 VT 23 (hereinafter Richards II), on February 5, 2005.  We provide a further procedural history of the parties’ subsequent litigation below.

8.  During  the  pendency  of  litigation  between  Neighbor  and  Developer, Developer  constructed  a  single‐family  dwelling  on  parcel  2  in  1999‐2000  without  first obtaining a final determination as to the validity of the zoning permit for that house.

9.  While the  appeal of Developer’s first permit application  for  parcel 2  was still  pending,  the  Vermont  zoning  enabling  statute  relating  to  existing  small  lots  was revised and recodified at 24 V.S.A. § 4412(2), effective July 1, 2004.

10.  Conscious  of  the  amendments  to  the  applicable  provisions  of  the  zoning enabling statute, Developer filed a second permit application for a house on parcel 2 on January 5, 2005.

11.  In  his  2005  application,  Developer  seeks  permit  approval  for  the previously constructed “L‐shaped” single‐family residence on parcel 2.  This two‐story, 56′  x  40′  house  has  a  front  setback  of  seventy  feet,  a  rear  setback  of  twenty‐six  feet,  a right side setback of forty‐eight feet, a left side setback of sixty feet, and is twenty‐three feet high.  Attached to the northeasterly end of the house on parcel 2 is a garage that is accessed from the twenty‐foot‐wide right‐of‐way also serving Neighbor’s house.

12.  Developer’s second zoning permit application was approved by the Town Zoning  Administrator  on  January  18,  2005.    Neighbor  appealed  that  approval  to  the DRB, which granted his appeal and overturned the permit approval by its Decision on April 1, 2005.  Developer filed his notice of appeal of the DRB’s denial with this Court on April 15, 2005.

13.  Subsequent  to  both  the  DRB’s  denial  of  Developer’s  second  permit application and Developer’s appeal of that decision, Neighbor filed a complaint in this Court  on  August  1,  2005,  against  Developer,  the  Town  and  the  Town’s  Zoning Administrator,  Philip  Dechert.1    This  complaint  is  the  subject  of  Docket  No.  156‐8‐05 Vtec.  By this action, Neighbor seeks enforcement of Developer’s alleged violation of the Zoning Regulations for constructing a house on parcel 2 without a valid zoning permit.

14.  All defendants named in the complaint in Docket No. 156‐8‐05 Vtec have moved for dismissal of that action.  We address these motions below.

15.  It appears that, since the conclusion of the proceedings before the Supreme Court  in  Richards  I  and  Richards  II,  Neighbor  has  been  attempting  to  convince  the Zoning  Administrator  to  initiate  an  enforcement  action  against  Developer.    By  letter dated  June  16,  2005,  the  Zoning  Administrator  advised  that  he  did  not  agree  “that [Developer] is [now] in violation of the zoning regulations” in light of his approval of Developer’s 2005 permit and the appeal pending in regards to that permit application in Docket No. 77‐4‐05 Vtec.  A copy of the Zoning Administrator’s June 16, 2005 letter was attached to Developer’s Motion to Dismiss in Docket No. 156‐8‐05 Vtec as Attachment 8.

16.  Because  Neighbor  regarded  the  Zoning  Administrator’s  June  16,  2005 letter  as a final  determination,  he appealed the decision not to  pursue an enforcement action  to  the  DRB.    By  Decision  dated  October  17,  2005,  the  DRB  denied  Neighbor’s

1 An interested person, as defined in 24 V.S.A. § 4465(b), may bring an action in this Court to enforce a decision from an appropriate municipal panel, such as the DRB in this case. See 24 V.S.A. § 4470(b). Section 4470(b) authorizes the action to be in the form of a “mandamus, injunction, process of contempt, or otherwise.” Id.

appeal,  effectively  affirming  the  Zoning  Administrator’s  determination  that  an enforcement action by the Town was not  warranted  at  that  time.  Neighbor  thereafter appealed the DRB’s decision to this Court.  That appeal is the subject of Docket No. 220‐ 10‐05 Vtec.

Procedural Background

Whenever  parties  in  a  specific  dispute  appear  on  multiple  occasions  before  the trial court and our Supreme Court, the procedural history of the cases requires careful recitation.    Such  is  the  case  here.    We  find  that  the  following  procedural  history  is relevant to our consideration of the pending dockets:

1.  In  Richards  I,  the  Supreme  Court  determined  that  because  Developer’s parcel  1  did  not  meet  the  20,000  square‐foot  minimum  lot  size  for  the  Village Residential  zoning  district,  Developer  could  not  develop  parcel  2  independent  of  the already  developed  parcel  1.    Richards  I,  174  Vt.  at  420–21.    The  Court  found  that Regulations  §  8,  allowing  the  development  of  certain  lots  not  meeting  the  applicable minimum lot size, conflicted with and was therefore superseded by the provision in the Vermont zoning enabling statute relating to existing small lots, which at that time was codified in the former 24 V.S.A. § 4406(1) (2003).  Richards I, 174 Vt. at 421–23.

2.  The  Court  also  found  in  Richards  I  that  Developer  had  a  valid  septic permit for parcel 2, which was issued under the Town’s septic ordinances and was the subject  of  an  earlier  Supreme  Court  decision  in  Richards  v.  Nowicki,  172  Vt.  142,  151 (2001).    Richards  I,  174  Vt.  at  425.    The  Court  concluded  in  Richards  I  that,  as  of  1996 when  Developer  purchased  his  property,  parcels  1  and  2  had  already  merged  by operation of law under the language of 24 V.S.A. § 4406(1) when the Town adopted the 20,000‐square‐foot  minimum  lot  size  in  1981.    The  Court  determined  that  there  was  a remaining  question  of  whether  the  right‐of‐way  separating  parcel  1  and  parcel  2 prevented  the  merger  that  otherwise  took  place  in  1981,  and  therefore  remanded  the appeal  of  Developer’s  first  zoning  permit  application  to  the  Environmental  Court  for *7 the specific purpose of determining whether the right‐of‐way “because of location and function” separated parcels 1 and 2 so that they may not be used as one lot.  Richards I, 174 Vt. at 426.

3.  This  Court  rendered  its  decision  on  that  remand  on  November  7,  2003, finding  that  the  present  and  possible  future  use  and  function  of  the  right‐of‐way prevented the parcels from merging.  Neighbor again appealed to the Supreme Court.

4.  In  its  February  9,  2005  Entry  Order  in  Richards  II,  the  Supreme  Court reversed this Court’s 2003 decision and concluded that the evidence presented lacked a foundation  for  the  conclusion  that,  as  of  1981  when  the  Town’s  20,000  square‐foot minimum  lot  size  requirement  was  enacted,  the  use  of  the  right‐of‐way  effectively separated parcel 1 and parcel 2 so as to prevent the merger of the previously separate lots by operation of law.  Thus, the Supreme Court concluded that under the provisions of 24 V.S.A. § 4406(1) (2003) and the precedent of Wilcox v. Vill. of Manchester Zoning Bd.  of Adjustment, 159  Vt.  193 (1992), parcels 1 and 2  merged  in 1981  by operation  of law  to  form  a  single  conforming  lot,  thereby  preventing  the  development  of  a  second single‐family  residence  on  parcel  2—the  lot  at  84  Elm  Street.    Richards  II,  2005  VT  23, ¶ 12.

5.  Prior to the Supreme Court’s Decision in  Richards II, Developer filed his second application for a zoning permit on January 5, 2005, now the subject of pending Docket No. 77‐4‐05 Vtec.

Discussion I.  Res judicata

At  the  outset,  we  address  Neighbor’s  argument  that  this  Court  does  not  have jurisdiction over the first appeal, based on the principals of res judicata, in light of the Supreme  Court’s  decision  to  deny  Developer’s  zoning  permit  in  Richards  II.    While Neighbor  is  correct  that  the  parties  and  property  in  Docket  No.  77‐4‐05  Vtec  are identical  to  those  in  Richards  I  and  Richards  II,  we  note  that  the  statute  central  to  the *8 Supreme Court’s holdings in Richards I and Richards II, the former 24 V.S.A. § 4406(1) (2003), is no longer in effect.  Thus, the pending appeal is not barred by the doctrine of res judicata.

The  doctrine  of  res  judicata  “bars  the  litigation  of  a  claim  or  defense  if  there exists  a  final  judgment  in  former  litigation  in  which  the  ‘parties,  subject  matter  and causes  of  action  are  identical  or  substantially  identical.’”    Berlin  Convalescent  Ctr.  v. Stoneman, 159 Vt. 53, 56 (1992) (quoting Berisha v. Hardy, 144 Vt. 136, 138 (1984)).  In this instance, Developer’s action is not barred by the doctrine of res judicata because the cause  of  action  in  this  appeal  involves  the  interpretation  of  Vermont’s  new  existing small lot statute, 24 V.S.A. § 4412(2) (2005), as opposed to the former existing small lot statute upon which the Supreme Court based its decision in Richards I and Richards II.

We are directed to apply the  law in effect when a complete application  is filed. In  re  Champlain  Oil  Company,  2004  VT  44,  ¶  8  (citing  Smith  v.  Winhall  Planning Commission, 140 Vt. 178, 181‐82 (1981)).2  Developer filed his present application for a zoning permit on January 5, 2005, after the effective date of the statutory changes to the Vermont  Planning  and  Development  Act.    See  2003,  No.  115  (Adj.  Sess.),  §  119(a),  as corrected by 2003, No. 122 (Adj. Sess.), § 296(1)(a)(2) (stating that the changes pertaining to local planning and bylaws, including 24 V.S.A. § 4412(2) shall take effect July 1, 2004). Thus, following the Supreme Court’s line of analysis in Richards I, 174 Vt. at 418–19, we must determine whether 24 V.S.A. § 4412(2), the new statutory provision regulating the development of existing small lots, authorizes this Court to treat parcel 1 as an existing small  lot,  which  would  then  allow  Developer  to  develop  parcel  2  as  a  separate, conforming lot.

2 The facts in Champlain Oil and Smith are slightly different than the application here, in that they involved an amendment to the zoning regulations initiated while a permit application was pending. Neighbor here has not cited us to precedent with a fact pattern identical to the pending appeal (i.e.: change in zoning law occurred after construction was completed, but before a permit application was submitted). We believe the Champlain Oil and Smith precedents are most applicable and therefore employ them here.

II.  Definitions of existing small lots

It  is  undisputed  that  the  Zoning  Regulation  amendments  in  1981  increased  the minimum  lot  size  to  20,000  square  feet  for  the  VR  District.    At  that  time,  parcel  1 consisted  of  14,950  square  feet  and  thus  did  not  conform  to  the  Regulations.    As  our Supreme  Court  held  in  Richards  I,  because  Developer  owned  both  nonconforming parcel  1 and the adjoining undeveloped parcel  2, the  two lots merged by operation  of law  for  the  purposes  of  zoning,  pursuant  to  the  language  of  24  V.S.A.  §  4406(1). Richards I, 174 Vt. at 421.

The  Supreme  Court’s  ruling  that  parcels  1  and  2  had  merged  as  of  the  zoning amendment in 1981, preventing the independent development of parcel 2, was based on the Court’s conclusion that the Town’s provision allowing for development of existing small  lots,  Zoning  Regulations  §  8,  was  “more  permissive  than  the  state  statute,” Richards I, 174 Vt. at 422.  The Court found that § 8 failed to conform to the state statute, and interpreted that statute as limiting a municipality’s control over the development of undersized lots.  Richards I, 174 Vt. at 424.

In  ruling  that  §  8  was  invalid,  the  Court  specifically  found  that  24  V.S.A. § 4406(1)  embodied  one  of  the  central  purposes  of  the  state  zoning  statute—the elimination of nonforming uses.  Richards I, 174 Vt. at 424.  The Court specifically noted that:

Where our Legislature has spoken clearly about the circumstances under which existing small lots may be developed, we will not give effect to a municipal ordinance that would allow development under more expansive circumstances. The municipality has no authority to overrule the clear intent of the Legislature.

Id. at 424–425 (citation omitted).  See also In re McCormick Mgmt. Co., 149 Vt. 585, 589– 90 (1988) (a goal of zoning is to eliminate nonconforming uses).

We are now faced with the task of interpreting the new enabling statute relating to undersized lots, 24 V.S.A. § 4412(2).3  When construing statutes, our primary goal is to give effect to the Legislatureʹs intent.  Herrick v. Town of Marlboro, 173 Vt. 170, 173 (2001).  The definitive source of legislative intent is the statutory language, by which we are bound unless it is uncertain or unclear.  Id.

At first glance, the task of comparing the former statute, 24 V.S.A. § 4406(1), with the now applicable statute, 24 V.S.A. § 4412(2), appears straightforward.  Subsection (C) was  added  to  the  new  statute,  which  states  in  its  entirety  that  “Nothing  in  this subdivision  (2)  shall  be  construed  to  prohibit  a  bylaw  that  is  less  restrictive  of development  of  existing  small  lots.”    The  directness  of  this  language  suggests  that  a

3 The applicable provisions of 24 V.S.A. § 4412 are as follows: Notwithstanding any existing bylaw, the following land development provisions shall apply in every municipality: . . . . . (2) Existing small lots. Any lot that is legally subdivided, is in individual and separate and nonaffiliated ownership from surrounding properties, and is in existence on the date of enactment of any bylaw, including an interim bylaw, may be developed for the purposes permitted in the district in which it is located, even though the small lot no longer conforms to minimum lot size requirements of the new bylaw or interim bylaw. (A) A municipality may prohibit development of a lot if either of the following applies: (i) the lot is less than one‐eighth acre in area; or (ii) the lot has a width or depth dimension of less than 40 feet. (B) The bylaw may provide that if an existing small lot subsequently comes under common ownership with one or more contiguous lots, the nonconforming lot shall be deemed merged with the contiguous lot. However, a nonconforming lot shall not be deemed merged and may be separately conveyed if all the following apply: (i) The lots are conveyed in their preexisting, nonconforming configuration. (ii) On the effective date of any bylaw, each lot was developed with a water supply and wastewater disposal system. (iii) At the time of transfer, each water supply and wastewater system is functioning in an acceptable manner. (iv) The deeds of conveyance create appropriate easements on both lots for replacement of one or more wastewater systems, potable water systems, or both, in case there is a failed system or failed supply as defined in 10 V.S.A. chapter 64. (C) Nothing in this subdivision (2) shall be construed to prohibit a bylaw that is less restrictive of development of existing small lots.

Vermont  municipality,  such  as  the  town  here,  could  maintain  an  ordinance  more permissive  than  the  state  statute.    However,  one  must  read  the  statute  in  its  entirety before arriving at a conclusion.  Davis v. Hunt, 167 Vt. 263, 267 (1997) (in construing a statute we look to its entirety and attempt to harmonize its constituent parts).

The meaning of the phrase “existing small lots” in subsection (C) can be found in the  prior  language  of  that  very  statutory  section.    The  first  provision  of  24  V.S.A. § 4412(2)  is  titled  “Existing  small  lots”  and  is  followed  by  definitional  language.    See supra  note  3.    Thus,  subsection  (C)  authorizes  a  municipality  to  maintain  regulations less  restrictive  of  development  of  parcels  that  qualify  as  “existing  small  lots,”  as  that term is defined by 24 V.S.A. § 4412(2).  In light of the Legislature’s decision to employ the  phrase  “existing  small  lots”  in  subsection  (C),  we  conclude  the  facts  here  do  not allow  for  the  independent  development  of  lots,  such  as  parcel  2,  that  do  not  qualify under this defined term.

This case causes some to recall the familiar maxim that hard cases make bad law. Such may true here.  First, our analysis does not focus upon the conformity of parcel 2 with  the  applicable  lot  size  requirements.    It  is  undisputed  that  parcel  2,  if  it  were regarded as a separate lot, conforms to the applicable minimum lot size.  But the parcel with which it was once held in common, parcel 1, did not conform to the 20,000 square‐ foot minimum lot size requirement when enacted in 1981, and did not conform to those requirements when parcel 1 was separately sold to a third party.  Further, the concept of merger by operation of law, also known as “silent merger” or “secret merger”—terms that  were  used  more  frequently  after  the  Richards  I  decision—is  sometimes  viewed with  contempt  because  it  occurs  without  any  action  by  or  to  the  property  owner,  and some would say without any direct notice to the property owner.  Nonetheless, we are required  to  apply  the  applicable  law  as  written,  and  will  now  attempt  to  fulfill  that responsibility.

Subsection  (C)  allows  municipalities  to  be  more  permissive  of  development  of “existing small lots.”  To qualify as such, 24 V.S.A. § 4412(2) places two requirements on a  parcel:  it  must  be  (1)  “legally  subdivided  .  .  .  [(2)]  in  individual  and  separate  and nonaffiliated  ownership  from  surrounding  properties,  and  [(3)]  is  in  existence  on  the date  of  enactment  of  any  bylaw  .  .  .  .”    It  is  undisputed  that  just  before  the  Town increased the minimum lot size in the VR District to 20,000 square feet, parcels 1 and 2 existed as separate lots and conformed to the prior 8,000 square‐foot minimum lot size requirement.4

But it is also undisputed that as of the 1981 zoning revisions, parcel 1, which had then become nonconforming, was held in common with parcel 2.  The consequence of this joint ownership is that the two lots merged, thereby negating the nonconformity of lot  1.    Richards  I  at  420–21.    Unfortunately,  the  two  merged  lots  could  not  be reconfigured so as to eliminate the nonconformity because their total size, 38,950 square feet,  was  less  than  required  to  establish  two  conforming  lots  under  the  amended Regulation (40,000 square feet).

We recognize the general consensus, emphasized by Developer, that § 4412(2) is more  permissive  than  the  former  §  4406(1).    Developer  supplied  the  Court  with  some rather extensive materials on the legislative history of Act 115, of which the revisions to the  existing  small  lot  exemptions  were  a  part.    But  before  we  can  look  to  legislative history, we must first determine that the specific language of a statute is unclear.  “If the statute [to be interpreted] is unambiguous and its words have plain meaning, we accept the statute’s plain meaning as the intent of the Legislature and our inquiry proceeds no further.”    Wesco,  Inc.  v.  Sorrell,  2004  VT  102,  ¶  14  (citing  Town  of  Killington  v.  State, 172 Vt. 182, 188 (2001)).

4 Because our analysis here does not reach the merits of the pending enforcement action, we need not address Neighbors’ suggestion that because the Supreme Court previously ruled that parcels 1 and 2 had merged as of 1981, Developer’s subsequent conveyance of parcel 1 should be viewed as an illegal subdivision.

The very language of § 4412(2) that is at issue here is identical to the language in the former § 4406(1):  both provisions define an “existing small lot” as one that existed in a conforming manner, prior to the applicable bylaw or its revision, “in individual and separate and nonaffiliated ownership from surrounding properties . . . .”  Thus, we have little trouble interpreting the plain language of this section of the new statute in light of the  Supreme  Court’s  tremendous  focus  on  that  language  in  their  Richards  I  decision. We find it impossible to conclude that our Legislature intended to effect a change in the definition of “existing small lots” when both the new and old statutes employ identical language to define that phrase.

Developer asserts that the Legislature intended to allow municipalities to be the entity charged with  determining  whether  parcels  that  do  not  conform to  the  statutory definition  of  “existing  small  lots”  should  be  developed  in  their  communities.    As admirable  and  advisable  as  this  proposition  is,  we  cannot  see  how  subsection  (C),  as currently  worded,  can  be  interpreted  as  allowing  any  parcels  other  than  those  that qualify as existing small lots to be developed more permissively.  Our conclusion here is reinforced by our understanding that the Legislature could have chosen to omit or use a phrase  other  than  “existing  small  lots”  in  subsection  (C),  or  could  have  specifically excluded the phrase “in individual and separate and nonaffiliated ownership” from the first sentence of § 4412(2).  We may find it confusing as to why the Legislature would not  engage  in  such  alternate  draftsmanship,  particularly  in  light  of  the  outcry surrounding the Richards I decision, but we find no confusion in the language chosen by the Legislature.

Where  statutory  language  that  has  been  construed  by  the  courts  is  then  used again by the Legislature, “the Legislature is presumed to have been familiar with their construction, and to have adopted it as a part of the law, unless it expressly provided for a different construction.”  Russell v. Lund, 114 Vt. 16, 22 (1944) (citing In re Estate of Woolley,  96  Vt.  60,  64  (1922);  Brace  v.  Hulett,  109  Vt.  360,  366  (1938)).    See  also *14 Ratepayers  Coalition  of  Rochester  v.  Rochester  Elec.  and  Power  Co.,  153  Vt.  327,  330 (1989).

To  qualify  as  an  existing  small  lot,  parcel  1  would  have  had  to  have  been  “in individual  and  separate  and  nonaffiliated  ownership  from  surrounding  properties”  at the  time  it  became  nonconforming  by  operation  of  the  1981  zoning  amendment,  in order to conform to 24 V.S.A. § 4412(2).  Because parcel 1 does not meet the definition of “existing  small  lot,”  it  cannot  qualify  for  the  small  lot  exception,  even  under  the  new statute.  Its failure to qualify ultimately brings about the same result as in the Richards I case:  parcels 1 and 2 are deemed to have merged by operation of § 4412(2) for purposes of development.

Developer  also  urges  this  Court  to  focus  on  the  new  language  and  changes  in language  to  the  provisions  now  found  in  §  4412(2)(B),  including  that  the  reference  to “merger” has been dropped from the language found in the former § 4406(1)(A).  We do not  find  these  changes  applicable  here,  because  those  provisions  pertain  to  lots  that were held separately, were or became nonconforming as to the applicable minimum lot size  requirements,  and  then  “subsequently  c[ame]  under  common  ownership  .  .  .  .”5 There  is  no  suggestion  in  the  record  that  parcel  1  or  2  were  ever  held  independent  of each other since 1967, including when the lot size amendment went into effect in 1981, when  Developer  purchased  the  properties  jointly  in  a  single  deed6  in  1996,  and  until Developer conveyed the undersized parcel 1 to a third party.

Moreover,  no  suggestion  has  been  made  that  Act  115  changed  or  nullified  the well‐established  principle  of  zoning  law  that  nonconformities  are  “allowed  only because  the  use  preexists  the  applicable  zoning  requirement.    A  goal  of  zoning  is  to phase  out  such  uses.”    Drumheller  v.  Shelburne  Zoning  Board  of  Adjustment,  155  Vt. 524, 529 (1990).  The Act provided, in part, that all municipal zoning provisions contain

5 Language used in both § 4412(2)(B) and the former § 4406(1)(A). 6 There is no suggestion that lots merge by the mere fact that they are conveyed in a single deed.

the  language  of  24  V.S.A.  §  4412(2),  which  allows  for  the  development  of  undersized lots,  provided  that  they  were  held  “in  individual  and  separate  and  nonaffiliated ownership  from surrounding properties” when they no longer satisfied the  applicable minimum lot size.

Parcel  1  did  not  qualify  as  an  existing  small  lot  when  held  by  Developer;  its failure  to  qualify  as  an  existing  small  lot  under  §  4412(2)  results  in  its  merger  by operation  of  law  with  parcel  2  for  development  purposes.    The  consequence  of  this merger  is  that  the  separate  development  of  parcel  2  is  prohibited  by  §  10.1.3  of  the Zoning  Regulations,  which  forbids  more  than  one  residential  use  per  lot.    Thus,  we must grant Neighbor summary judgment in the first appeal, as the applicable law does not allow for the independent development of parcel 2, even when all facts are viewed in a light most favorable to Developer. III.  Enforcement Action

Our  analysis  now  moves  on  to  the  pending  enforcement  action  in  Docket  No. 156‐8‐05 Vtec.  Neighbor filed his complaint on August 1, 2005, against Developer, the Town  and  its  Zoning  Administrator  seeking  enforcement  of  a  zoning  violation  and requesting  an  injunction,  compensatory  and  punitive  damages,  penalties,  attorneys’ fees  and  an  order  regarding  Developer’s  alleged  violation  of  the  Regulations  by constructing  a  single‐family  dwelling  on  parcel  2  without  a  zoning  permit.    Neighbor filed  his  complaint  because  the  Zoning  Administrator  refused  to  commence  an enforcement  action  against  Developer,  based  on  the  Supreme  Court’s  previous decisions in Richards I and Richards II in which the Court decided that Developer could not  construct  a  house  on  parcel  2  because  parcel  1  and  parcel  2  had  merged  by operation of law under the former provisions of 24 V.S.A. § 4406(1).

On  April  29,  2005,  Neighbor  wrote  a  letter  to  the  Zoning  Administrator requesting  that  the  Town  commence  an  enforcement  action  against  Developer.    The Zoning Administrator responded to Neighbor’s request on June 16, 2005, at which time *16 he refused to commence an enforcement action because Developer was in the process of obtaining  zoning  approval  of  the  house—the  subject  of  Docket  No.  77‐4‐05  Vtec. Neighbor then appealed the Zoning Administrator’s determination that no enforcement action was warranted on June 29, 2005, but received no response from the DRB within a month.  Neighbor then filed his complaint here on August 1, 2005, with the intention of preserving his rights to argue that an enforcement action was warranted.

Defendants  have  moved  to  dismiss  Neighbor’s  complaint  for  failure  to  state  a claim  upon  which  relief  can  be  granted.    See  V.R.C.P.  12(b)(6).    “When  reviewing  the disposition  of  a  Rule  12(b)(6)  motion  to  dismiss,  this  Court  assumes  that  all  factual allegations  pleaded  in  the  complaint  are  true.    We  accept  as  true  all  reasonable inferences  that  may  be  derived  from  plaintiffʹs  pleadings  and  assume  that  all contravening  assertions  in  defendantʹs  pleadings  are  false.”    Richards  v.  Town  of Norwich, 169 Vt. 44, 48–49 (1999) (internal citations omitted).

Developer  Nowicki  requested  in  his  dismissal  motion  that  the  Court  award reimbursement of his attorneys’ fees incurred while defending this enforcement action. Vermont  adheres  to  the  American  Rule  with  respect  to  the  award  of  attorneys’  fees. Robes  v.  Town  of  Hartford,  161  Vt.  187,  198  (1993).    “The  American  Rule  ordinarily prohibits  an  award  of  attorney’s  fees  absent  a  specific  statutory  provision  or  an agreement  of  the  parties.”    Galkin  v.  Town  of  Chester,  168  Vt.  82,  91  (1998).    In  this instance,  no  such  agreement  exists.    We  are  also  not  aware  of  any  statutory  provision which would permit an award of attorney’s fees to a defendant in a zoning enforcement action,  absent  a  showing  of  bad  faith.    We  are  not  aware  of  any  factual  foundation  of such  bad  faith  on  the  part  of  Neighbor  that  might  lead  us  to  award  Developer  a reimbursement of his attorneys’ fees.  See Agency of Nat’l Res. v. Lyndonville Sav. Bank & Trust Co., 174 Vt. 498, 501 (2002) (describing the exception to the American Rule for bad  faith  conduct  of  litigants).    Accordingly,  we  decline  to  award  attorneys’  fees  to Developer.

In  light  of  our  decision  above  that  Developer  is  not  entitled  to  an  after‐the‐fact permit  for  parcel  2,  we  are  not  inclined  to  dismiss  Neighbor’s  enforcement  action. Furthermore,  we  note  that  in  light  of  Developer’s  decision  to  build  a  single‐family dwelling  on  parcel  2  during  the  pendency  of  the  previous  litigation,  and  in  light  of Developer’s sale of parcel 1, issues remain in this enforcement action, including possible liability,  that  are  not  solely  dependent  upon  the  outcome  of  the  permit  appeal  just decided in Docket No. 77‐4‐05 Vtec.  We will therefore allow the enforcement action to proceed to a hearing on the merits.

IV. Neighbor’s appeal of the Zoning Administrator’s decision not to issue a Notice of Violation (Docket No. 220‐10‐05 Vtec)

Lastly,  we  turn  our  analysis  to  Neighbor’s  appeal  of  the  DRB’s  decision  to uphold  the  Zoning  Administrator’s  determination  that  an  enforcement  action  should not be initiated.  Our analysis here is made more straightforward by our determination above that Neighbor’s enforcement action in the prior docket should not be dismissed. We  agree  with  the  suggestion  made  in  Neighbor’s  memorandum  in  response  to  the Town’s motion to dismiss that this appeal and the pending enforcement action “could conceivably  be  consolidated.”    However,  in  light  of  our  determination  that  the enforcement action should survive, we believe that the issues raised in this appeal are subsumed  into  the  enforcement  action.    Stated  differently,  we  envision  no  rights, liabilities  or  defenses  in  this  appeal  that  cannot  be  maintained  in  the  pending enforcement  action.    In  the  interests  of  judicial  economy  and  to  limit  overlapping litigation, we shall dismiss Docket No. 220‐10‐05 Vtec. Accordingly,  based  on  the  foregoing,  it  is  hereby  ORDERED  and  ADJUDGED that  Neighbor’s  cross‐motion  for  summary  judgment  in  Docket  No.  77‐4‐05  Vtec  is GRANTED,  as  Developer’s  zoning  permit  application  cannot  be  granted  under  any factual scenario, in light of the determination that 24 V.S.A. § 4412(2) does not afford a *18 small lot exemption to the nonconforming parcel 1, thereby effecting a merger of parcel 1  and  2  by  operation  of  law.    Developer’s  cross‐motion  for  summary  judgment  in Docket No. 77‐4‐05 Vtec is DENIED for the same reasons.

In  Docket  No.  156‐8‐05  Vtec,  the  motions  to  dismiss  filed  by  Developer,  the Town, and Zoning Administrator Dechert are hereby DENIED.   Neighbor Richards is entitled to maintain the pending enforcement action as to Developer’s past and present violations  of  the  Norwich  Regulations,  as  modified  by  the  past  and  present  small  lot exemption  statutes.    Developer’s  request  for  reimbursement  of  his  attorneys’  fees  in Docket No. 156‐8‐05 Vtec is also DENIED because the American Rule does not provide for  reimbursement  of  attorneys’  fees,  absent  bad  faith,  statutory  authority,  or  an agreement of the parties regarding payment of attorneys’ fees.

Lastly,  the  appeal  in  Docket  No.  220‐10‐05  Vtec  is  hereby  DISMISSED  for reasons of judicial economy.  Any rights, liabilities or defenses which could have been asserted in that appeal may be asserted in the enforcement action that remains pending in Docket No. 156‐8‐05 Vtec.

The  parties  are  directed  to  prepare  for  a  hearing  on  the  merits  in  the  pending enforcement  action.    The  Court  recognizes  that  this  action  raises  some  unique  issues, not the least of which is the fact that the prosecuting entity is a private party and not the municipality.    Nonetheless,  such  private  enforcement  actions  are  permitted  under  24 V.S.A.  §  4470(b).    The  parties  are  directed  to  file  any  remaining  pre‐trial  motions, including  those  relating  to  discovery,  standard  of  review  or  burden  of  proof,  on  or before Friday, July 7, 2006.  The Court will thereafter schedule this matter for a merits hearing.

Done at Berlin, Vermont, this 8th day of June, 2006. Thomas S. Durkin, Environmental Judge