Vt. Ry., Inc. v. Town of Shelburne

18-188-cv Vt. Ry. v. Town of Shelburne

In the United States Court of Appeals For the Second Circuit

August Term, 2018

Argued: November 8, 2018 Decided: March 7, 2019

Docket No. 18‐188‐cv

VERMONT RAILWAY, INC.,

Plaintiff‐Counter‐Defendant ‐ Appellee,

V.

TOWNE OF SHELBURNE,

Defendant‐Counter‐Claimant ‐ Appellant,

JOE COLANGELO, in his capacity as Town Manager and Zoning Enforcement Officer,

Defendant.

Appeal from the United States District Court for the District of Vermont No. 2:16‐cv‐16 – William K. Sessions, Judge.

Before:  RAGGI, HALL, and SULLIVAN, Circuit Judges.

Appeal from a permanent injunction barring Town of Shelburne from enforcing an ordinance regulating hazardous substances and certain zoning bylaws against Vermont Railway in connection with Railway’s road salt transloading facility. The Town argues on appeal that the ordinance falls within the “police powers” exception to preemption by the Interstate Commerce Commission Termination Act (“ICCTA”). Because the ordinance imposes on rail activity restrictions that do not meaningfully protect public health and safety, it does not meet the “police powers” exception and is therefore preempted by the ICCTA. To the extent the Town seeks to challenge the District Court’s ruling that the Railway’s activities do not constitute “transportation by rail carrier,” that challenge is dismissed for lack of jurisdiction. Judge Sullivan dissents in part in a separate opinion.

AFFIRMED.

CLAUDINE C. SAFAR, Monaghan Safar Ducham PLLC, Burlington, Vermont, for Defendant‐Counter‐ Claimant ‐ Appellant.

JENNIFER E. MCDONALD (Marc B. Heath, Evan J. O’Brien, on the brief), Downs Rachlin Martin PLLC, Burlington, Vermont, for Plaintiff‐Counter‐ Defendant ‐ Appellee.

HALL, Circuit Judge:

This is an appeal from a judgment entered on January 2, 2018, in the United States District Court for the District of Vermont (Sessions, J.), granting a permanent injunction barring the Town of Shelburne, Vermont (“the Town”) from enforcing *3 against Vermont Railway, Inc. (“the Railway”) the Town’s “Ordinance Regulating the  Storage,  Handling  and  Distribution  of  Hazardous  Substances”  (“the Ordinance”) and §§ 1950.1 and 1950.2(A) of the Performance Standards section of the  Town’s  zoning  bylaws.    The  litigation  arises  out  of  the  Railway’s development of property for use as a road salt transloading facility in the Town. When the Town enacted the Ordinance and then attempted to enforce it against the  Railway,  the  Railway  sought  injunctive  relief  in  the  District  Court. Determining that these regulations, as applied to the Railway, are preempted by the  Interstate  Commerce  Commission  Termination  Act  (“ICCTA”),  49  U.S.C. §§ 10101  et  seq.,  the  District  Court  granted  a  permanent  injunction.    This  appeal followed. The  issue  on  appeal  is  whether  the  Ordinance  falls  within  an  exception  to ICCTA  preemption  that  allows  the  continued  application  of  state  and  local regulations  affecting  rail  transportation  if  the  regulations  constitute  a  valid exercise  of  the  local  body’s  police  powers.    The  District  Court  ruled  that  the Ordinance  is  not  a  valid  exercise  of  the  Town’s  police  powers  because  it discriminates against the Railway and unreasonably burdens rail transportation by  placing  significant  restrictions  on  the  movement  of  rail  cars  and  rail *4 commodities,  which  restrictions  do  not  meaningfully  protect  public  health  and safety.    We  identify  no  error  in  either  the  District  Court’s  legal  analysis  of  the Town’s police powers or its factual findings underlying that analysis, and we thus affirm the judgment of the District Court.

I. In late 2015, the Railway purchased a parcel of land along its main line in the Town.    The  Railway  intended  “to  develop  a  state‐of‐the‐art,  rail‐to‐truck transloading facility . . . intended for the handling of bulk commodities, primarily road  salt,  shipped  to  Vermont  by  rail  and  used  for  deicing  winter  roads” (“Facility”).    Appellee  Br.  1–2.    The  Railway  intended  to  stockpile  sodium chloride  (road  salt)  at  the  Facility  over  the  summer  months  for  distribution  as needed during the winter. When the Town attempted to enforce a pre‐construction permit requirement against the Railway, the Railway sought declaratory and injunctive relief in the District  Court,  arguing  that  the  ICCTA  preempts  the  Town’s  local  zoning regulations as applied to the Railway.    Following a six‐day evidentiary hearing, on  June  29,  2016, the  District Court entered  a declaratory  order  that the  ICCTA preempts  the  Town’s  pre‐construction  permit  requirement,  and  enjoined  the *5 Town from “enforcing any regulation that prevents the Railway from constructing its  proposed  facility.”    J.  App.  316.    That  June  2016  declaratory  order determined, as part of the District Court’s preemption ruling, that the construction and  operations  of  the  Railway’s  planned  salt  transloading  facility  constitute “transportation by rail carrier” as that term is used in the ICCTA.    J. App. 332–34. The District Court “reserve[d] judgment on the question of whether the ICCTA preempts  other  zoning  regulations  derived  from the  Town’s  police  powers  that relate to the operation of the Railway’s proposed facility” and directed the Town to “indicate[] precisely which zoning regulations it intends to enforce.”    J. App. 317.    The  District  Court  explained  that  its  future  consideration  of  identified regulations  would  not  require  it  to  revisit  the  “transportation  by  rail  carrier” ruling; rather, the court would merely evaluate whether each such regulation met the  police  powers  exception  to  ICCTA  preemption.    J.  App.  317,  343–44.    The Town  moved  for  reconsideration  of  the  June  2016  order,  and  the  District  Court denied that motion in June 2017. On August 21, 2017, having received input from both parties, the court entered partial  final  judgment  on  its  June  2016  ruling  that  the  Railway’s  activities constitute  transportation  by  rail  carrier  and  the  ICCTA  “preempts  the *6 Town[’s] . . . pre‐construction permit requirement and related zoning regulations as to the [Facility].”    Sp. App. 7–8.    The Town did not appeal from that partial final judgment.    Indeed, the Town had specifically indicated it did “not oppose the  entry”  of  partial  final  judgment,  while  offering  suggested  language  that modified  the  Railway’s  proposed  partial  final  judgment  order  by  more  closely mirroring the District Court’s June 29 declaratory order.    Dkt. No. 193, 2:16‐cv‐ 16.

A few weeks earlier, on August 8, 2017, the Town had enacted the Ordinance at  issue  in  this  appeal,  which  the  Town  identified  “as  falling  under  the  post‐ construction  police  powers  it  intend[ed]  to  enforce  against  the  Railway,  as requested by the Court’s June 29, 2016 Order.”1    Sp. App. 7.    At that time, the Facility “had been constructed and was fully operational.”    Appellee Br. 3; accord

1 The Ordinance prohibits the storage of substances above certain quantities within 250 meters of a school or waterway: 550 tons of sodium chloride, calcium chloride, magnesium chloride, or potassium chloride; 2,000 gallons on hydraulic oil, diesel fuel, unleaded fuel, heating oil, propane, motor oil, natural gas, or petroleum crude oil; and 34,500 gallons of ammonia, chlorine, or hydrogen fluoride. The Facility is within 250 meters of the LaPlatte River. The Facility holds 80,000 tons of road salt. The only other road salt storage in the Town is the Town’s, which holds 550 tons. Under the Ordinance, storage facilities may be inspected by designated Town officials, and “Health Orders” may be issued to require compliance. Sp. App. 10. A fine of $800 a day would be imposed for violations, and in the event an enforcement action were brought by the Town, the fines would go up to $10,000 a day. The violator could also be responsible for any costs incurred by the Town in monitoring the site.

Sp. App. 6.2

About  three  weeks  later,  on  September  1,  2017,  the  Railway  moved  for  a preliminary  injunction  seeking  to  restrain  enforcement  of  the  Ordinance, following which the District Court held yet another evidentiary hearing.    In an Opinion and Order issued on December 7, 2017, the District Court ruled that the Ordinance  was  also  preempted  by  the  ICCTA,  and  permanently  enjoined  the Town from enforcing it against the Railway.3    The District Court reasoned that the Ordinance did not meet the police powers exception to preemption because (1) “the timing of its enactment, the focus and thresholds included in it, and the severe penalties permitted by it all point toward discrimination against the Railway” and (2)  “the  Ordinance  would  place  significant  restrictions  on  when  and  where  rail cars move and when and where rail commodities are shipped and stored,” which

2 The Railway was required to obtain state permits before beginning construction. Pursuant to the Multi‐Sector General Permit (“MSGP”), the Railway prepared a Storm Water Pollution Prevention Plan (“SWPP”) and applied to the Vermont Department of Environmental Conservation for an authorization to discharge, which was granted and from which the Town did not appeal. The Facility is subject to ongoing monitoring of discharge by the State. This involves upstream and downstream monitoring of the LaPlatte River. When an increase in sodium chloride was detected in the river, it was determined the increase was due to spillage during the transloading process and improvements were made to the Facility to prevent such spillage. 3 The District Court also held that §§ 1950.1 and 1950.2(A) of the Town’s zoning bylaws were preempted because they were duplicative of the Ordinance. The Town does not address the District Court’s ruling as to the zoning bylaws in its principal brief on appeal, and any challenge to that ruling is therefore waived.

restrictions  “unreasonably  burden  rail  transportation  and  do  not  meaningfully protect public health and safety.”    Sp. App. 16–17.    The District Court entered final judgment on that order on January 2, 2018.

II. As  a  preliminary  matter,  we  do  not  have  jurisdiction  to  revisit  the  District Court’s  earlier  ruling  that  the  Railway’s  activities  in  the  Town  constitute “transportation by rail carrier” under the ICCTA.    That is because no appeal was taken from the August 21, 2017 final judgment reflecting that ruling.    The Town appealed solely from the District Court’s December 7, 2017 order and the January 2,  2018  final  judgment  on  that  order.    The  Town’s  Notice  of  Appeal  does  not identify or reference any other decision or order of the District Court.    See Fed. R. App. P. 3(c)(1)(B) (requiring Notice of Appeal to “designate the judgment, order, or part thereof being appealed”); see also New Phone Co. v. City of New York, 498 F.3d 127, 131 (2d Cir. 2007) (our appellate jurisdiction “depends on whether the intent to  appeal  from  [a]  decision  is  clear  on  the  face  of,  or  can  be  inferred  from,  the notice[] of appeal”). The December 7, 2017 order does not revisit the transportation by rail carrier holdings from June 29, 2016 and June 28, 2017, discussing those rulings only to *9 provide the procedural background of the case and explain that they were now law of the case and no longer at issue: “Because the Court has already determined that the activities conducted at the facility constitute transportation by a rail carrier and are thus subject to the ICCTA’s preemption clause, the Court now needs only to determine whether the [] Ordinance falls with the scope of ICCTA preemption.” Sp. App. 15; see Musacchio v. United States, 136 S. Ct. 709, 716 (2016) (holding that, although law‐of‐the‐case doctrine does not bind an appellate court, prior rulings by a district court are presumed to govern later district court proceedings in same case).    Accordingly,  we  cannot  infer  from  a  Notice  of  Appeal  that  makes  no mention of the District Court’s June 29, 2016 or June 28, 2017 orders, much less its August 21, 2017 partial final judgment, that the Town intended to appeal from the District Court’s transportation‐by‐rail‐carrier ruling made therein.    See Shrader v. CSX  Transp.,  Inc.,  70  F.3d  255,  256  (2d  Cir.  1995)  (holding  that  we  did  not  have jurisdiction to consider an order not mentioned in the notice of appeal).    We lack “authority  to  waive  the  jurisdictional  requirements  of  Rule  3(c)(1)(B),  and  our jurisdiction  is  limited  by  the  wording  of  the  notice.”    Kovaco  v.  Rockbestos‐ Surprenant Cable Corp., 834 F.3d 128, 135 (2d Cir. 2016) (internal quotation marks and alterations omitted).

Even if we were to assume that the earlier orders were somehow incorporated in the Town’s Notice of Appeal of both the December 7, 2017 order and January 2, 2018 judgment, the Town would be barred from attempting to relitigate a question that was already definitively determined through the entry of the August 21, 2017 partial final judgment that it failed timely to appeal.    See Bowles v. Russell, 551 U.S. 205, 210 (2007) (holding that failure to timely appeal deprives an appellate court of jurisdiction); Cuoco v. Moritsugu, 222 F.3d 99, 110 (2d Cir. 2000) (noting that a district court’s entry of partial final judgment is immediately appealable); Fed. R. App. P. 4 (“the notice of appeal . . . must be filed with the district clerk within 30 days after entry of the judgment or order appealed from.”); Andrew S. Pollis, Civil Rule 54(b): Seventy‐Five and Ready for Retirement, 65 FLA. L. REV. 711, 722–23 (2013) (noting the “severe” consequence of failing timely to appeal a Rule 54(b) judgment: “given  the  time  limit  for  appealing,”  a  litigant  who  “wait[s]  until  the  entire litigation  end[s]  to  challenge  the  order  [finds  that  he]  forfeited  his  right  to review”); cf. Window World of Chicagoland, LLC v. Window World, Inc., 811 F.3d 900, 903  (7th  Cir.  2016)  (confronting  similar  issue  and  holding  that,  under  both collateral estoppel and law of the case, ruling that “is immediately appealable” is barred from later appeal when litigant “gave up his chance to have the judgment *11 in [opponent’s] favor set aside” at first opportunity).    That the Town specifically indicated it did not oppose entry of a partial final judgment indicates at the very least the Town was aware an appealable judgment was being entered.    When it did  not  timely  appeal  the  partial  final  judgment  of  August  21,  2017,  the  Town forfeited its right to appeal the transportation‐by‐rail‐carrier ruling here.4

The  sole  question  before  this  Court  on  appeal,  therefore,  is  whether  the Ordinance meets the police powers exception to preemption by the ICCTA.    We have jurisdiction under 28 U.S.C. § 1291 to review the District Court’s order and final judgment on this issue.

III.

We  review  the  application  of  preemption  principles  de  novo.    Marentette  v. Abbott  Laboratories,  Inc.,  886  F.3d  112,  116  (2d  Cir.  2018).    We  review  factual findings for clear error.    Church & Dwight Co. v. SPD Swiss Precision Diagnostics, GmBH, 843 F.3d 48, 62 (2d Cir. 2016).

IV.

The only argument advanced by the Town is that “the Ordinance constitutes a

4 Even if the Town could surmount this jurisdictional obstacle, however, we would reject any challenge to the ICCTA’s application to the Railway’s facility for the reasons ably stated by the District Court.

valid exercise of the Town’s traditional municipal police powers and, therefore, is not preempted by the ICCTA.”    Appellant Br. 13.    The District Court correctly determined the Ordinance is not a valid exercise of the Town’s police powers, and we therefore affirm the District Court’s grant of a permanent injunction barring the Town from enforcing the Ordinance against the Railway. The Supremacy Clause of the United States Constitution provides that federal law “shall be the supreme Law of the Land[,] . . . any Thing in the Constitution or Laws of any State to the Contrary notwithstanding.”    U.S. Const. Art. VI, cl. 2. Federal  preemption  may  “occur  where  compliance  with  both  federal  and  state regulations is a physical impossibility, or where state law impedes the execution of the full purposes and objectives of Congress.”    Entergy Nuclear Vt. Yankee, LLC v.  Shumlin,  733  F.3d  393,  409  (2d  Cir.  2013)  (internal  citations  omitted);  see  also Greater N.Y. Metro. Food Council, Inc. v. Giuliani, 195 F.3d 100, 104–05 (2d Cir. 1999) (“Under  the  doctrine  of  preemption, . . . any  state  or  municipal  law  that  is inconsistent  with  federal  law  is  without  effect.”)  (abrogated  on  other  grounds). The  “most  obvious”  form  of  preemption,  however,  occurs  “where  Congress expressly  states  that  it  is  preempting  state  authority.”  County  of  Suffolk  v.  Long Island Lighting Co., 728 F.2d 52, 57 (2d Cir. 1984).

The  ICCTA  contains  such  an  express  preemption  clause.  It  vests  the  Surface Transportation Board with exclusive jurisdiction over “(1) transportation by rail carriers,”  and  “(2)  the  construction,  acquisition,  operation,  abandonment,  or discontinuance of . . . tracks, or facilities,” and states that “the remedies provided under this part with respect to regulation of rail transportation are exclusive and preempt the remedies provided under Federal or State law.” 49 U.S.C. § 10501(b). We have recognized, however, that:

not all state and local regulations are preempted by the [ICCTA]; local bodies retain certain police powers which protect public health and safety. . . . [S]tates and towns may exercise traditional police powers over the development of railroad property, at least to the extent that the regulations protect public health and safety, are settled and defined, can be obeyed with reasonable certainty, entail no extended or open‐ended delays, and can be approved (or rejected) without the exercise of discretion on subjective questions.

Green  Mountain  R.R.  Corp.  v.  Vermont,  404  F.3d  638,  643  (2d  Cir.  2015)  (internal quotation marks omitted).    In Green Mountain, we held that “generally applicable, non‐discriminatory  regulations  and  permit  requirements,”  such  as  “[e]lectrical, plumbing and fire codes, [and] direct environmental regulations enacted for the protection of the public health and safety,” were the kind of regulation that could withstand ICCTA preemption.    Id. Under  Green  Mountain,  the  threshold  question  in  our  inquiry  into  whether  a *14 given  local  regulation  is  a  permissible  exercise  of  the  governing  body’s  police power, such that it is not subject to preemption under the ICCTA, is whether that regulation “protect[s] public health and safety.”    Id.    The District Court’s finding that the Ordinance does not “achieve[] any meaningful health or safety goals” is amply  supported  by  the  record.    Sp.  App.  25;  see  Sp.  App.  22–24.    That  is,  the Town’s experts knew of no other legislation that classified road salt as a hazardous material;  the  Town’s  own  salt  storage  shed  did  not  have  the  environmental monitoring mechanisms that were in place at the Facility; the Ordinance outlaws spillage of road salt as may happen at the Facility, but permits the spreading of road salt for the purpose of de‐icing motorways, driveways, and sidewalks; and the  Town  itself  spreads  road  salt  throughout  the  winter  months.    Indeed,  the Town’s  own  expert  admitted  that  the  mere  storage  of  road  salt  causes  no environmental impact.    Given this evidence, we conclude that the District Court was not clearly erroneous in finding that the Ordinance failed to promote public health and safety.    Applying this factual finding in our own de novo review, we conclude  that  the  Town’s  assertion  of  a  police  powers  exception  to  preemption fails as a matter of law.5    See Green Mountain, 404 F.3d at 643. 5    The Town does not argue that the District Court’s permanent injunction analysis

V.

For the foregoing reasons, the judgment of the District Court is AFFIRMED.

was erroneous, and, having determined that the District Court’s preemption analysis is sound, we do not separately analyze the District Court’s imposition of a permanent injunction.

SULLIVAN, Circuit Judge, concurring in part and dissenting in part: I agree with my colleagues that the Town’s ordinance does not fall within the police powers exception to the ICCTA, and so I concur in Parts I, III, and IV of the majority opinion.  I dissent merely with respect to its holding in Part II that we lack  jurisdiction  to  review  the  district  court’s  conclusion  that  the  Railway’s activities constitute “transportation by [a] rail carrier[].”  49 U.S.C. § 10501(b)(1).

I.  BACKGROUND

The  procedural  quirks  of  this  case  bear  noting.    On  January  26,  2016,  the Railway  filed  a  complaint,  seeking  both  a  declaration  that  the  Town’s  pre‐ construction permitting ordinance was preempted by the ICCTA and injunctive relief barring enforcement of the ordinance.  On June 29, 2016, the district court entered an order finding that (1) “the construction and operation of the Railway’s planned intermodal facility constitute[d] ‘transportation by a rail carrier,’” and (2) the  ICCTA  preempted  the  Town’s  pre‐construction  permitting  regime. Accordingly, the district court “enjoin[ed] the Town from enforcing any regulation that prevents the Railway from constructing its proposed facility.”  Although the Railway completed construction of its facility in June 2017, the district court did not enter partial final judgment on the June 29, 2016 order until August 21, 2017.

Meanwhile,  on  August  8,  2017,  the  Town  enacted  a  new  ordinance  that *2 prohibited the storage of certain quantities of sodium and other chemicals within 250 meters of a school or waterway (the “Storage Ordinance”).  On September 1, 2017, the Railway moved for a preliminary injunction, seeking to bar the Storage Ordinance’s enforcement. The district court held a preliminary injunction hearing on September 25, 2017, but did not rule on the motion at that time.  In the interim, the Court issued a TRO enjoining enforcement of the Storage Ordinance pending the preliminary injunction ruling.  After resuming the hearing on November 1 and 2,  2017,  the  district  court  issued  its  December  7,  2017  order,  which  effectively granted (1) a preliminary injunction to the Railway, (2) judgment for the Railway, and (3) a permanent injunction as the remedy for the judgment.

II.  DISCUSSION

A. The  majority  first  asserts  that  we  lack  jurisdiction  to  review  whether  the Railway’s activities constitute transportation by a rail carrier because the Town’s notice  of  appeal  only  refers  to  the  December  7,  2017  order.    According  to  the majority,  that  order  discussed  the  district  court’s  prior  transportation‐by‐rail‐ carrier  ruling  “only  to  provide  the  procedural  background  of  the  case.”    This misreads both the relevant legal inquiry and the district court’s order.

A  party  seeking  a  preliminary  injunction  must  establish,  among  other things, that it “is likely to succeed on the merits,” Citigroup Glob. Markets, Inc. v. VCG Special Opportunities Master Fund Ltd., 598 F.3d 30, 34 (2d Cir. 2010) (quoting Winter  v.  Natural  Resources  Defense  Council,  Inc.,  555  U.S.  7,  20  (2008)),  and  the district  court’s  December  7,  2017  order  clearly  concluded  that  the  Railway  was assured of such success under the ICCTA.  But whether implicit or explicit, such a determination turned on a finding that the Railway’s activities were covered by the  ICCTA  in  the  first  place.    Specifically,  the  ICCTA  provides  that  “[t]he jurisdiction  of  the  [Surface  Transportation]  Board  over  transportation  by  rail carrier  .  .  .  is  exclusive”  and  that  “the  remedies  provided  under  this  part  with respect  to  the  regulation  of  rail  transportation  are  exclusive  and  preempt  the remedies provided under Federal and State law.”  49 U.S.C. § 10501(b).  Thus, in order for a rail carrier to succeed on its claim that the ICCTA preempts a state or local  ordinance,  the  carrier  must  first  show  that  its  activities  constitute “transportation by [a] rail carrier[]” such that they are subject to the ICCTA.  See, e.g., Island Park, LLC v. CSX Transp., 559 F.3d 96, 103 (2d Cir. 2009); see also New York Susquehanna & W. Ry. Corp. v. Jackson, 500 F.3d 238, 247 (3d Cir. 2007) (“The first question to which we turn is whether the activities at issue are ‘transportation *4 by rail carrier,’ and thus subject to the [ICCTA].”).

In  granting  judgment  and  a  permanent  injunction  on  the  basis  of  ICCTA preemption, the district court’s December 7, 2017 order necessarily had to find that the Railway’s activities constituted “transportation by [a] rail carrier[].”  Thus, the district  court’s  statement  that  it  had  “already  determined  [in  its  June  29,  2016 order] that the activities conducted at the facility constitute transportation by a rail carrier” merely reflects that the district court was incorporating by reference its previous legal conclusion into its December 7, 2017 order.  In that regard, this case is  very different  from  Shrader  v.  CSX  Transp.,  Inc.,  70  F.3d  255  (2d  Cir.  1995),  in which we held that we lacked jurisdiction to review a prior order – not referenced in the notice of appeal – when that prior order disposed of a different claim and was only mentioned in the operative order to provide the procedural history of the  case.    Id.  at  256.    Here,  by  contrast,  the  finding  that  the  Railway’s  activities constituted transportation by a rail carrier was a necessary first step to exercising jurisdiction and enjoining enforcement of the Storage Ordinance.  The fact that the Town did not appeal the June 29, 2016 order – and its finding that the Railway’s activities  constituted  transportation  by  a  rail  carrier  under  the  ICCTA  –  cannot insulate the December 7 order’s implicit adoption of that finding from appellate *5 review,  any  more  than  converting  a  preliminary  injunction  to  a  permanent injunction bars review of any reasoning adopted, but not articulated anew, by the order granting a permanent injunction.  Cf. All. for Open Soc’y Int’l, Inc. v. United States Agency for Int’l Dev., No. 15‐974 (L), 2018 WL 6683523 (2d Cir. Dec. 20, 2018) (affirming  permanent  injunction  where  the  underlying  district  court  order converting the preliminary injunction to a permanent injunction merely reiterated its previous findings as to irreparable harm and success on the merits).

B. Equally unpersuasive is the majority’s alternative conclusion that, even if the December 7, 2017 order adequately ruled on the transportation‐by‐rail‐carrier question, the Town was nonetheless “barred from attempting to relitigate [this] question”  at  all  because  it  “failed  timely  to  appeal”  the  August  21,  2017  partial final judgment. The  August  21,  2017  partial  final  judgment  relied  on  by  the  majority “finalized”  an  injunction  that  barred  the  Town  from  enforcing  a  different,  pre‐ construction  ordinance.    That  ordinance  required  the  Railway  to  submit  its construction plans to the Town for approval before commencing construction on its contemplated storage facility.  But by the time the partial final order was issued *6 on  August  21,  2017,  the  storage  facility  was  already  constructed.    Therefore,  an appeal of the partial final judgment would have been pointless, since even vacatur of the injunction would not have enabled the Town to enforce its pre‐construction ordinance against a facility that was already built.  Put differently, by the time the storage facility was completed in June 2017, there was no justiciable controversy between the Town and the Railway that could be remedied by appellate review, as “it is axiomatic that there must be a continuing controversy capable of redress by this Court.”  Haley v. Pataki, 60 F.3d 137, 141 (2d Cir. 1995).  Indeed, if the Town had attempted to appeal the August 21, 2017 partial final judgment, I expect we would have promptly dismissed it on the grounds of mootness.  See, e.g., Honig v. Students of the Cal. Sch. for the Blind, 471 U.S. 148, 149 (1985) (per curiam) (holding appeal  moot  when  tests  ordered  by  preliminary  injunction  had  already  been carried out).  Remarkably, the majority chastises the Town for not bringing such a frivolous  appeal  –  solely  to  preserve  its  ability  to  challenge  the  district  court’s transportation‐by‐rail‐carrier ruling in the event of a possible future appeal of a yet‐to‐be‐issued injunction on a different ordinance.  I am aware of no precedent that requires such wasteful litigation, and I fear that such an illogical ruling would spawn  appeals  of  virtually  every  preliminary  injunction  in  this  Circuit  simply *7 because  risk‐averse  litigants  would  wish  to  avoid  accusations  of  waiver  in  the event  of  future  unfavorable  rulings  by  the  district  court.    For  these  reasons,  I dissent from the conclusion that, having failed to appeal the partial final judgment, the  Town  forfeited  its  right  to  appeal  the  district  court’s  transportation‐by‐rail‐ carrier ruling.

C. What  the  majority  conclusorily  acknowledges  in  footnote  four  –  that  it would affirm the district court’s transportation‐by‐rail‐carrier ruling anyway – is correct, and the ground on which I would affirm the district court’s finding. The Railway’s facility is a transloading center designed “for unloading bulk salt arriving by rail for local distribution by truck and for temporary storage in sheds pending distribution.”  In other words, as the majority puts it, the facility “stockpile[s]  sodium  chloride  .  .  .  over  the  summer  months  for  distribution  as needed  during  the  winter.”    The  ICCTA  defines  “transportation”  to  include  “a locomotive,  car,  vehicle,  vessel,  warehouse  .  .  .  yard,  property,  facility, instrumentality, or equipment of any kind related to the movement of passengers or property, or both, by rail.”  49 U.S.C. § 10102(9).  In accord with the statute’s definition, this Circuit’s precedent leaves no doubt that a transloading facility used *8 for the storage of property constitutes “transportation.”  See Green Mountain R.R. Corp. v. Vermont, 404 F.3d 638, 642 (2d Cir. 2005) (“Certainly, the plain language [of the ICCTA] grants the [STB] wide authority over the transloading and storage facilities.”).    Accordingly,  the  Railway’s  road  salt  warehouse  falls  under  the definition of “transportation” covered by the ICCTA. Nor can there be any dispute that the Railway qualifies as a “rail carrier” under the statute.  The ICCTA defines “rail carrier” to mean “a person providing common  carrier  railroad  transportation  for  compensation  .  .  .  .”    49  U.S.C. § 10102(5).  One distinctive feature of a common carrier is that it “undertakes to carry  for  all  people  indifferently,  and  hence  is  regarded  in  some  respects  as  a public servant,” N.Y. Susquehanna, 500 F.3d at 250, whereas a private carrier “offers services  to  limited  customers  under  limited  circumstances  and  assumes  no obligation to serve the public at large,” id. at 251.  The Railway publicly advertised the rate it charged for intermodal shipments, “which indicates that it holds itself out  to  the  public”  as  able  and  willing  to  ship  goods  for  all  comers.    Id. Additionally, although the Town argued that the Railway only built the facility to aid in the transportation of one commodity – salt – evidence in the record suggests that in fact the Railway planned to “occasionally transport other goods, such as *9 lumber  .  .  .  [and]  windmill  blades.”    Such  evidence  works  against  the  Town’s contention that the facility was only built to store road salt provided by Cargill. Accordingly, the Railway’s activities plainly constitute “transportation by [a] rail carrier[]” under the ICCTA, and I would affirm the district court in finding so.

III.  CONCLUSION

Although  I  disagree  with  the  majority’s  waiver  finding  in  Part  II,  this  is ultimately  an  intramural  dispute  since  we  all  agree  that  the  Storage  Ordinance does  not  fall  within  the  police  powers  exception  to  ICCTA  preemption. Accordingly,  I  would  affirm  the  judgment  of  the  district  court  in  all  respects, including that the Railway’s activities constitute transportation by a rail carrier.