Reyes Torres v. Municipio de Jayuya

El Juez Asociado Señor Ortiz emitió la opinión del Tribunal. En Feliciano v. Mun. de Fajardo, 115 D.P.R. 675 (1984), resolvimos que la afiliación política era requisito imprescin-dible para el cargo de Secretario Municipal y que bajo la nueva Ley Orgánica de los Municipios de Puerto Rico, Ley Núm. 146 de 18 de junio de 1980 (21 L.P.R.A. see. 2001 y ss.), el incumbente puede ser separado de dicho cargo sin necesidad de vista ni formulación de cargos. Idéntico resultado se im-pone en este caso en que está envuelta la Secretaria de la Asamblea Municipal de Jayuya. La Sra. Maribel Reyes Torres ocupó el cargo de Secreta-ria de la Asamblea Municipal de Jayuya desde abril de 1980. Para esa época y durante el próximo cuatrienio el Partido Nuevo Progresista tenía mayoría en la Asamblea. En las elec-ciones de 1984 el Partido Popular Democrático logró elegir la mayoría de los miembros de la Asamblea. El 14 de enero de 1985, Herminio Quiles Ramos fue electo Presidente de la Asamblea Municipal y se nombró Secretaria de la Asamblea a la Sra. Margarita Vargas. La Sra. Maribel Reyes Torres fue notificada de ello mediante carta del 15 de enero de 1985. El 28 de enero de 1985 presentó una demanda en el Tribunal Superior, Sala de Utuado, que impugnaba la validez de las actuaciones del Presidente y solicitaba su reposición en el cargo. Celebrada una vista, el tribunal emitió auto de injunction preliminar que ordenaba la reposición inmediata de la demandante en el cargo de Secretaria de la Asamblea Municipal con pago retroactivo a la fecha del despido. Expedimos auto para revisar. El Secretario de la Asamblea Municipal es un funcionario municipal por mandato de ley. El Art. 2.05 de la Ley, 21 L.P.R.A. see. 2055, dispone que: Los funcionarios del municipio serán aquellos electos con-forme a las disposiciones de este Subtítulo y los incumbentes de los siguientes cargos administrativos: (a) Secretario de la Asamblea Municipal — 297 — (b) Directores de unidades administrativas de la rama ejecutiva. Ello demuestra que el secretario está en la misma categoría de los funcionarios electos y los miembros del gabinete del alcalde. Es decir, que ocupa un puesto eminentemente político. Por otro lado, las facultades legislativas en los municipios se ejercen por la Asamblea Municipal. 21 L.P.R.A. see. 3051. El legislador fue sumamente específico y cuidadoso al crear el cargo. A esos efectos, los incisos (g) y (h) del Art. 4.04 (21 L.P.R.A. sec. 3054(g) y (h)) proveen lo siguiente: (1) (g) Creación de Cargos y Requisitos. (1) Secretario de la Asamblea Municipal. La Asamblea Municipal creará un cargo administrativo que será el único dentro de la categoría de confianza con que contará la misma y se denominará Secretario de la Asamblea Municipal. El mismo estará bajo la supervisión del Presidente. El Secre-tario de la Asamblea será responsable únicamente a ésta y no podrá ser asambleísta. El nombramiento del incumbente al cargo de Secretario lo hará el Presidente, sujeto al consejo y consentimiento de la Asamblea. El Secretario de la Asam-blea Municipal estará sujeto a las normas de personal que rigen para los demás funcionarios municipales en cuanto a jomada de trabajo. La Asamblea Municipal establecerá me-diante resolución el horario, registro de asistencia, concesión de licencia y otras aplicables. En este caso, así como en rela-ción con otros empleados de la Asamblea, la aprobación de la licencia de vacaciones u otro tipo de licencia será autorizada por el Presidente de dicho cuerpo. (2) Requisitos. La persona a ser seleccionada para de-sempeñar el cargo de Secretario de la Asamblea tiene que haber aprobado por lo menos el cuarto año de escuela superior. — 298 — (h) Deberes del Secretario de la Asamblea Municipal. El Secretario de la Asamblea Municipal tendrá entre otros los siguientes deberes: (1) Actuar de Secretario de Actas de la Asamblea. (2) Velar por que los asambleístas sean debidamente ci-tados. (3) Certificar la radicación de los proyectos de orde-nanza y resoluciones sometidas a la Asamblea. (4) Mantener informada a la Asamblea y a su Presi-dente sobre todas las encomiendas que le sean asignadas y so-bre aquellas que por este Subtítulo se le imponen. (5) Notificar al organismo directivo local del partido po-lítico que corresponda sobre la existencia de una vacante en la Asamblea o en el cargo de Alcalde. (6) Notificar al Gobernador de Puerto Rico la existencia de una vacante en la Asamblea o en el cargo de Alcalde cuan-do no actúe sobre la misma el organismo directivo local del partido político interesado en la vacante. (7) Reproducir y poner a la venta, debidamente certifi-cadas, las ordenanzas municipales que tengan sanción penal, al precio de costo de reproducción de las mismas. (8) Conservar los originales de aquellas ordenanzas y resoluciones firmadas por el Presidente de la Asamblea y el Alcalde. AI final del año económico, formar un volumen debi-damente encuadernado, con su correspondiente índice, conte-niendo los originales de las resoluciones y ordenanzas en vigor. La Asamblea autorizará la reproducción y venta del mismo a un precio que no excederá del costo de reproducción. Todo ciudadano tendrá derecho a inspeccionar y obtener co-pias de las resoluciones y ordenanzas previo el pago de los derechos correspondientes. (9) Habilitar y certificar, junto con el Presidente de la Asamblea Municipal, los Libros de Actas. (10) Preparar, al finalizar cada año fiscal, en forma de libro, un volumen conteniendo las actas de todas las sesiones de la Asamblea. Este deberá contener los originales de las actas, cada hoja iniciada [sic] de puño y letra, certificadas y firmadas por el Presidente y el Secretario; un índice por sesiones en orden cronológico y una certificación al final sus299 crita por el Presidente y el Secretario sobre el contenido del volumen, la cual deberá expresar lo siguiente. “Certifico que este volumen contiene los originales de las Actas de . . . sesiones de la Asamblea Municipal cele-bradas en el Año Fiscal. . . (11) Tendrá bajo su custodia los Libros de Actas, los ju-ramentos de los asambleístas y todos los demás documentos pertenecientes a los archivos de la Asamblea Municipal. (12) Recibir del Alcalde y remitir a los asambleístas con no menos de tres (3) días de anticipación a la fecha del co-mienzo de la sesión en que se va a considerar el proyecto de presupuesto general. (13) Supervisar todo el personal adscrito a la Asamblea. (14) Certificar la asistencia de los asambleístas, a reu-niones sean éstas de comisiones o de la asamblea en pleno. El Secretario de la Asamblea Municipal podrá tomar ju-ramentos y desempeñará, además, todos aquellos otros debe-res que le fueren asignados por la Asamblea Municipal o su Presidente y aquellos otros que en este Subtítulo se le im-ponen. (15) Realizar las gestiones necesarias y adecuadas para la transferencia de todos los documentos, libros, actas, pro-piedad y otros de la Asamblea Municipal en todo año de elecciones generales. Disponiéndose que, en caso de negarse el Secretario de la Asamblea Municipal al cumplimiento de esta obligación el nuevo Presidente electo de la Asamblea Municipal podrá incoar los recursos judiciales dispuestos en el inciso (28) de la see. 2054 de este título. (2) Dado el historial de las distintas leyes municipales debemos colegir que el legislador incluyó al Secretario de la — 300 — Asamblea Municipal dentro del concepto de funcionarios a sa-biendas de que éstos pueden ser removidos, por ejercer fun-ciones políticas o de confianza política, a voluntad del poder nominador. En Bezares v. González, Alcalde, 84 D.P.R. 468, 472-474 (1962), hicimos el siguiente recuento: Ley Municipal de 1902. — Disponía en la sección 32 que el Alcalde nombraría, dirigiría y vigilaría la conducta de todos los empleados de la municipalidad, castigándolos, cuando fuere necesario, con suspensión o destitución. Se crearon los cargos de Secretario, Tesorero, Inspector de Obras Públicas y un oficial Inspector de Sanidad nombrados por el Alcalde con la aprobación del Concejo, quienes ejercían sus cargos mientras observaban buena conducta, a menos que fueran separados por razones suficientes y justas después de ser oídos en su defensa. Había un Contador nombrado por el Concejo y separado por éste por justa causa y previa audien-cia. Ley Municipal de 8 de marzo de 1906. — Disponía su ar-tículo 32, según éste quedó enmendado por Ley de 14 de marzo de 1907 y por la Ley 35 de 10 de marzo de 1910, que el Alcalde nombraría todos los empleados del municipio cu-yos nombramientos no se proveyeran de otro modo en la ley y que estuvieran autorizados por las asignaciones del presu-puesto y podría, por justa causa, destituir a todos los fun-cionarios y empleados nombrados por él solamente, o nom-brados por él con la anuencia y consentimiento del Concejo Municipal, excepto que el Contador no podía ser destituido sin el consentimiento del Concejo Municipal después de ha-berle formulado cargos el Alcalde ante el Concejo y de haber-los contestado el Contador. La ley dispuso el nombramiento de un Secretario, un Tesorero, un Contador, un Inspector de Sanidad y un Inspector de Obras Públicas cuyos términos finalizaban al terminar la incumbencia del Alcalde que los hubiere nombrado. Ley Municipal de 31 de julio de 1919. — Según fue enmen-dada por la 9 de 12 de mayo de 1929 y la 60 de 12 de julio de 1921, se disponía el nombramiento por la Asamblea Municipal del Concejo de Administración, compuesto por un Comi-sionado Municipal de Servicio Público, Policía y Prisiones, quien era el Jefe Ejecutivo, y Comisionados de Beneficencia, — 301 — Hacienda, Obras Públicas e Instrucción Pública, y el nom-bramiento de un Secretario y de un Auditor. Los miembros del Concejo de Administración ejercían sus cargos por cua-tro años y excepto el Ejecutivo, podían ser separados por la Asamblea Municipal por justa causa previa audiencia y opor-tunidad de defenderse. Con la aprobación del Concejo de Ad-ministración cada uno de sus miembros nombraba los em-pleados de su oficina y con igual aprobación podía destituir-los por justa causa previa audiencia. Ley Municipal de 1928 según ha sido enmendada. — 21 L.P.R.A. (ed. 1955) secciones 1 y siguientes. — Autorizó al Alcalde a nombrar todos los funcionarios administrativos ex-cepto el Auditor, los cuales ejercían sus cargos por el tér-mino para el cual el Alcalde hubiese sido elegido o nombrado. Todos los nombramientos de empleados serían hechos por el Alcalde a propuesta de los funcionarios administrativos res-pectivos. El Alcalde podía destituir dichos funcionarios y em-pleados por causa justificada, concediéndose a los interesados audiencia pública y oportunidad para defenderse. El precedente historial de las leyes municipales demues-tra dos cosas: (1) que la Asamblea Legislativa ha mante-nido para los municipios la conocida y clásica distinción en-tre un funcionario y un empleado. Excepto en la Ley de 1902, los funcionarios tuvieron siempre un término de incumben-cia que no trascendía el término del Alcalde electo o nom-brado. Por el contrario, ninguna ley municipal fijó término de incumbencia a los empleados. (2) Tanto para los funcio-narios antes de expirar el período de su incumbencia, como para los empleados, las leyes municipales dispusieron que ellos no podían ser separados de sus cargos o empleos sin justa causa o sin causa suficiente, de ordinario previa au-diencia y oportunidad de defenderse. Resolvimos expresamente que por el historial de las dis-tintas leyes municipales que han regido, a partir de 1906 los funcionarios siempre tuvieron término fijo de incumbencia que no trascendía el del que los nombraba. Esta norma se siguió en la Ley Municipal de 1960 (21 L.P.R.A. sec. 1101 y ss.). Por otro lado, al aprobarse la ley vigente se siguió en cuanto al cargo de Secretario de la Asamblea Municipal, el — 302 — precedente establecido por este Tribunal en De Latorre v. Alcalde de Carolina, 104 D.P.R. 523, 528 (1976), donde resolvi-mos que: El caso del secretario de la asamblea municipal no es el caso ni del funcionario administrativo ni del empleado municipal. Mientras los funcionarios administrativos y los em-pleados son nombrados por el alcalde, el secretario de la asamblea municipal es nombrado por la asamblea municipal conforme al citado Art. 15 (b). Parece claro que el legisla-dor no quiso que fuera considerado como un empleado en vista de que tuvo el cuidado de designarlo “funcionario” al autorizar su nombramiento por la asamblea municipal. Y al darle la categoría de funcionario, es inescapable la conclu-sión de que quiso colocarlo en un rango similar al funciona-rio administrativo, como un puesto de confianza de la asam-blea y no del alcalde. Se justifica que así sea si se tiene en mente el principio de separación de poderes entre el ejecu-tivo y el organismo legislativo del municipio. Siendo un puesto de confianza, es forzosa la conclusión de que el secre-tario de la asamblea cesa en sus funciones, salvo circunstan-cias que aquí no nos conciernen, al concluir el término por el cual es elegida la asamblea municipal que lo nombra. Esta parece haber sido la interpretación administrativa, al clasi-ficarse en el servicio “exento” el cargo de la recurrente y así hacerse constar en el formulario en que prestó juramento del mismo. Siendo ello así, procedía desestimar la demanda sin celebrar vista para considerar si la afiliación política es un requisito apropiado para el desempeño efectivo del puesto. (3) Aquí por mandato de ley el poder nominador tiene absoluta libertad para escoger la persona que va a desempeñar el cargo, — 303 — aunque sea por razones de confianza política o personal y éste cesa en sus funciones al concluir el término de la Asamblea, La demandante no tenía derecho a vista y formulación de cargos antes de ser separada del cargo de Secretaria de la Asamblea Municipal de Jayuya. Se dictará sentencia que revoque la orden de injunction preliminar y se desestima la demanda. Los Jueces Asociados Señor Negrón García y Señora Na-veira de Rodón concurren con el resultado sin opinión escrita. El Juez Asociado Señor Rebollo López no intervino. Footnotes [1] (1)La ley recoge otras funciones del secretario, 21 L.P.R.A. sees. 3068(b) y (c), 3061, 3063, 3066. [2] (2) Funciones análogas a las de los Secretarios del Senado y la Cámara de Representantes. Regla V de los Reglamentos del Senado y la Cámara de Representantes. Los Secretarios del Senado y la Cámara son electos por los miembros del cuerpo. Regla II de ambos cuerpos. El Secretario de la Asam-blea Municipal es nombrado por el Presidente, sujeto al consejo y consenti-miento de la Asamblea. Nadie podría sostener seriamente que los Secreta-rios del Senado y la Cámara tienen derecho a continuar en sus cargos una vez termine el cuatrienio en que fueron electos. [3] (3) A tenor con lo resuelto en Colón v. C.R.U.V., 115 D.P.R. 503 (1984) y, Ramos Villanueva v. Depto. de Comercio, 114 D.P.R. 665 (1983), que a su vez adoptan las normas de Branti v. Finkel, 445 U.S. 507 (1980) y Elrod v. Burns, 427 U.S. 347 (1976), cuando la separación del cargo responde a motivos políticos, el peso de la prueba para establecer la relación entre la afiliación política del empleado y el desempeño efectivo del puesto, recae sobre el poder nominador.