De Jesús Ortiz v. Rivera Vargas

[472] Opinión concurrente del Juez Asociado Señor Negrón Gar-cía, a la cual se une el Juez Presidente Señor Andréu García. kH El 2 de julio de 1992 el entonces Alcalde del Municipio de Quebradillas, Hon. Rafael Pérez Santaliz, aumentó uni473 lateralmente su sueldo y el de otros cuarenta y un (41) funcionarios y empleados municipales. Adoptó esa decisión aun cuando en el Presupuesto de Ingresos y Gastos del año económico 1992-1993 aprobado por la Asamblea Municipal, vigente un (1) día antes, no incluyó ni existía partida alguna para cubrir ese gasto adicional(1) Ante esa situación, la Asamblea Municipal solicitó un mandamus (Caso Núm. CS-92-803) contra el Alcalde Pérez Santaliz para que dejara sin efecto esos aumentos de sueldo, que fueron decretados sin su autorización. El 21 de octubre de 1992 el Tribunal Superior, Sala de Arecibo (Hon. Benito Díaz Laureano, Juez), desestimó la acción al concluir que a la fecha de su presentación, el Presidente de la Asamblea Municipal carecía de legitimación activa para demandar, pues la ordenanza que le autorizaba a instarla no había entrado en vigor. Inconforme, la Asamblea acudió ante nos mediante una solicitud de revisión, la cual fue declarada no ha lugar por falta de jurisdicción (Caso Núm. RE-92-532). Así las cosas, en las elecciones de noviembre de 1992 fue electo alcalde el Hon. Juan I. Rivera Vargas. El nuevo al-calde convocó una Sesión Extraordinaria de la Asamblea Municipal, la cual el 9 de febrero de 1993 aprobó la Reso-lución Núm. 7, para hacer constar que los aumentos de sueldo efectuados por el ex Alcalde Pérez Santaliz eran ile-gales; además, prohibió ulteriores pagos y ordenó que re474 cobraran las sumas pagadas en exceso. Previo al trámite, el Alcalde Rivera Vargas la firmó el 2 de marzo de 1993. Como consecuencia, el 19 de marzo de 1993, Carmen D. De Jesús Ortiz y otros cuarenta (40) empleados municipa-les afectados presentaron una demanda de interdicto y por daños y perjuicios contra el Municipio de Quebradillas, el Alcalde Rivera Vargas, el Presidente de la Asamblea Municipal y otros. Alegaron, en síntesis, que la Resolución Núm. 7 era nula y les privaba del disfrute de su propiedad. Solicitaron que se ordenara al Alcalde Rivera Vargas que se abstuviera de reducir sus sueldos y que les pagara las diferencias dejadas de percibir. Los demandados contestaron la demanda. Adujeron que el aumento concedido por el ex Alcalde Pérez Santaliz era ilegal y nulo por no haber sido aprobado por la Asamblea y, además, no haber una partida presupuestaria para éste. Subsiguientemente, los demandantes De Jesús Ortiz et al. solicitaron sentencia sumaria. Los demandados se opu-sieron y simultáneamente pidieron sentencia sumaria a su favor. Oportunamente todos sometieron el caso como una cuestión pura de derecho. El 21 de junio de 1994 el tribunal de instancia (Hon. Olivette Sagebien, Juez), resolvió que la aludida Resolu-ción Núm. 7 era nula y ordenó a la Asamblea Municipal que se abstuviera de reducir los sueldos y que pagara los salarios correspondientes. No conforme, acudieron ante nos en revisión el Alcalde ex reí., el Municipio de Quebradillas (Caso Núm. RE-94-372) y la Asamblea Municipal y su presidente (Caso Núm. RE-94-411). Impugnan las conclusiones de que caducó el término para impugnar los aumentos de salarios concedi-dos y que la Resolución Núm. 7 era nula.(2) [475] II Los recurrentes Rivera Vargas et al. argumentan que, constituyendo la acción del ex Alcalde Pérez Santaliz un acto ilegal y ultravires, no rigen los veinte (20) días del Art. 15.002 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Li-bre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4702).(3) Aducen que dicho aumento sin partida presupues-taria es nulo ab initio, pues no existían partidas adiciona-les ni asignación alguna para honrarlos. En ese sentido nos indican que este caso se distingue con claridad de Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 D.P.R. 182 (1990). Se recordará que en Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, supra, (4) cautelarmente cualificamos nuestros pro476 nunciamientos y aclaramos “que no est[ába]mos resol-viendo la posibilidad de otras acciones autorizadas ‘por ley5 o bajo otros esquemas susceptibles de ser válidamente invocados”. (Enfasis suplido.) íd., pág. 186. Según esa reserva decisoria, notamos que en el caso de autos, en su dinámica operacional, la aprobación y ejecu-ción de todo presupuesto funcional municipal —en la me-dida en que unos aumentos salariales generan unos desem-bolsos mensuales— no es un acto aislado ni de carácter único, sino continuo y, por ende, no es susceptible de ser congelado en el término de caducidad de veinte (20) días visualizado en el transcrito Art. 15.002. Sabido es que para cada año fiscal, el alcalde debe pre-sentar ante su Asamblea Municipal el Proyecto de Resolu-ción de Presupuesto en o antes de 31 de mayo. 21 L.P.R.A. see. 4301. Tiene que incluir, entre otros, un plan financiero completo para el año fiscal correspondiente y “un resumen general de los gastos municipales por concepto de sueldos, jornales, materiales, servicios y obras permanentes para el año fiscal próximo”. (Enfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 4302. Una vez presentado, corresponde aprobarlo a la Asamblea Municipal —21 L.P.R.A. see. 4304— y éste re-girá durante el año fiscal. De manera expresa, la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 prohíbe gastarse u obligarse en un “año fiscal cantidad alguna que exceda de las asignaciones y los fondos autorizados por ordenanza o resolución para dicho año”. (Énfasis suplido.) 21 L.P.R.A. see. 4354. El análisis integral de la ley citada revela una constante exigencia de que toda actuación municipal que conlleve el desembolso o la erogación de sus fondos, sea resultado de un proceso administrativo municipal de carácter bicéfalo; [477] esto es que participen los poderes Ejecutivo y Legislativo.(5) En lo pertinente, el Art. 2.001(k) (21 L.P.R.A. sec. 4051(k)) concede a los municipios, entre otros, el poder de “[p]roveer los fondos necesarios, de acuerdo a las dispo-siciones de este subtítulo, para el pago de sueldos de fun-cionarios y empleados”. (Enfasis suplido.) En el área de “Personal”: El Alcalde preparará planes de retribución separados para los empleados de la Rama Ejecutiva del gobierno municipal en los servicios de carrera y de confianza. Dichos planes deberán ajus-tarse a la situación fiscal prevaleciente en el municipio y reque-rirán la aprobación mediante ordenanza. El Presidente de la Asamblea adoptará un plan de retribución para los empleados de la Asamblea. (a) Planes de retribución.— Los planes de retribución dispon-drán el tratamiento equitativo a los empleados y estimulará la máxima utilización de los recursos humanos y fiscales disponibles. (Énfasis suplido.) Art. 12.015 de la Ley de Munici-pios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. see. 4565). La intención de la Asamblea Legislativa de requerir el trabajo conjunto del alcalde y de su Asamblea Municipal en lo concerniente al “Personal” queda confirmada me-diante el Art. 12.003(c) de la citada ley, 21 L.P.R.A. see. 4553(c), que dispone, en lo pertinente: El Alcalde, con el asesoramiento del Director de la Oficina Central de Administración de Personal, preparará una guía de clasificación de funcionarios para grupos de trabajo de este ser-vicio, la cual contendrá, además, las escalas de paga y normas de retribución aplicables a dichos trabajos a base de igual paga por igual trabajo. Las guías de clasificación y escalas de paga requerirán la aprobación de la Asamblea. (Énfasis suplido.) Obviamente, el ex Alcalde Pérez Santaliz tenía que ob-tener la aprobación previa de la Asamblea Municipal para [478] ubicar en una escala de pago distinta a los funcionarios y empleados a quienes les aumentó el sueldo. f — ! I-H Según lo expuesto, el ex Alcalde Pérez Santaliz aumentó unilateralmente los sueldos de los demandantes De Jesús Ortiz et al., sin haber incluido esa partida en el Proyecto de Resolución de Presupuesto que apenas un (1) mes antes había remitido a la Asamblea Municipal para su aprobación. Es un dáto no contradicho que dichos aumen-tos no estaban dispuestos en ninguna partida del presupuesto. Resolvemos, pues, que esa actuación fue nula ab initio por cuanto no existía asignación alguna para hon-rarlos, en violación directa a los Arts. 7.001 y 7.002 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra, 21 L.P.R.A. sees. 4301 y 4302. Esa actuación, por su naturaleza continua, no está res-tringida al corto plazo de impugnación (caducidad) del Art. 15.002, supra. Después de todo, para un municipio obligarse con vali-dez, es menester la existencia de fondos presupuestados. No puede por ficción legal incurrir en obligaciones o costos en exceso de los créditos asignados, salvo en casos de emer-gencia debidamente justificados, y ello hasta un máximo de cinco por ciento (5%) en exceso. Art. 8.006 de la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, supra, 21 L.P.R.A. sec. 4356. Compárese con Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 D.P.R. 37 (1988). Finalmente, concluimos que la Asamblea Municipal por medio de una resolución podía hacer constar su postura de dejar sin efecto los aumentos y ordenar la devolución de los [479] sueldos devengados en exceso.(6) El ilustrado tribunal de instancia resolvió en la negativa al interpretar restrictiva-mente el Art. 5.005 (21 L.P.R.A. see. 4205). Se trata de una visión limitada de los poderes de toda Asamblea Municipal. Lógicamente, como cuerpo que genera el presupuesto, puede con validez fiscalizar y adoptar aquellas medidas necesarias para evitar actuaciones ilega-les de este género. Y es claro que la ley citada no autoriza al alcalde a aumentar sueldos si no están presupuestados. Por estos fundamentos, estamos conformes con la sen-tencia que declara sin lugar la demanda. (7) Footnotes [(1)] La See. 5.3 de la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico, según enmendada, Ley Núm. 5 de 14 de octubre de 1975 (3 L.P.R.A. see. 1343), establece que cada municipio es un administrador individual. Como tal, la Ley de Personal del Servicio Público de Puerto Rico impuso a todos los municipios el deber de adoptar reglamentos en armonía con ciertas disposiciones de la ley relativas a la implanta-ción del principio del mérito y someterlos a la aprobación de la Oficina Central de Administración de Personal (O.C.A.P.). 3 L.P.R.A. see. 1347. A su vez, la Ley de Retribución Uniforme, Ley Núm. 89 de 12 de julio de 1979 (3 L.P.R.A. see. 760 et seq.) y el Reglamento de Retribución Uniforme decretado por la O.C.A.P. imponen a los administradores individuales el deber de aprobar planes de retribución cuyas disposiciones estén en armonía con la ley citada y el Reglamento de Retribución Uniforme. Para la fecha de estos hechos el Municipio de Quebradillas no había sometido el suyo para aprobación de la O.C.A.P. [(2)] Aunque en sus respectivos recursos señalan varios errores, la controversia básica se limita a estos dos (2) señalamientos. [(3)] Dispone: “El Tribunal Superior de Puerto Rico entenderá y resolverá, con exclusividad, a instancias de la parte perjudicada, sobre los siguientes asuntos: “(a) Revisar cualquier acto legislativo o administrativo de cualquier funcionario u organismo municipal que lesione derechos constitucionales de los querellantes o que sea contrario a las leyes de Puerto Rico. “(b) Suspender la ejecución de cualquier ordenanza, resolución, acuerdo u orden de la Asamblea, del Alcalde, de la Junta de Subasta o de cualquier funcionario del municipio que lesione derechos garantizados por la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico o por las leyes estatales. “En los casos contemplados bajo los incisos (a) y (b) de esta sección, la acción judicial sólo podrá instarse de los veinte (20) días siguientes a la fecha en que el acto legislativo o administrativo se haya realizado o que la ordenanza, resolución, acuerdo u orden se haya promulgado o comunicado a la parte querellante, a menos que se disponga otra cosa por ley.” [(4)] Allí, a tenor con el diseño legislativo, la Asamblea Municipal aprobó, me-diante ordenanza, el presupuesto para el Año Fiscal 1989-1990. Siguiendo también la Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991, la Asamblea lo sometió al Alcalde, quien lo devolvió eventualmente sin firmar, con sus objeciones y recomendaciones. Así las cosas, la Asamblea en sesión extraordina-ria y, con el voto afirmativo de más de dos terceras (2/3) partes del total de sus miembros —esto es, mayoría absoluta— lo aprobó, y el 10 de julio de 1989 le envió una copia al Ayudante Ejecutivo del Alcalde. No obstante esa notificación fehaciente al Primer Ejecutivo Municipal, no fue sino hasta el 24 de agosto, esto es cuarenta y cinco (45) días después, que el Alcalde impugnó la actuación de la Asamblea, ale-gando que menoscababa sus facultades estatutarias de nombramiento y contrata-ción, lo que afectaría la prestación de servicios esenciales a la comunidad. Ante el descrito cuadro fáctico, en que la Asamblea observó estrictamente el trámite delineado en la citada ley municipal entonces vigente —incluso la debida notificación al Alcalde— y que éste tuvo la oportunidad y los medios para instar la [476] impugnación oportuna, aplicamos con todo rigor el término de caducidad. Distinto a Acevedo v. Asamblea Mun. San Juan, 125 D.P.R. 182 (1990), aquí no se siguió el trámite fijado en ley pues, un día después de aprobarse el presupuesto, el Alcalde Pérez Santaliz arbitraria y unilateralmente aumentó su sueldo y el de otros cuarenta y un (41) funcionarios y empleados. [(5)] La ley visualiza al municipio como “una demarcación geográfica con todos sus barrios, que tiene nombre particular y está regida por un gobierno local com-puesto de un Poder Legislativo y un Poder Ejecutivo”. (Énfasis suplido.) Art. 1.003(u), 21'L.P.R.A. sec. 4001(u). [(6)] Para la época en que el entonces Alcalde Pérez Santaliz hizo los aumentos, la situación económica del Municipio de Quebradillas era precaria. Existía un déficit acumulado en el presupuesto operacional de $2,739,970.81 y una “deficiencia en caja para cubrir deudas pendientes de pago” que ascendían a $2,989,676.20. La gravedad de este asunto es innegable. Los aumentos referidos representaron al Municipio un gasto adicional anual de aproximadamente $60,000. [(7)] En su alegato los demandantes recurridos argumentan que respaldaron “en las primarias municipales del Partido Popular Democrático, (P.P.D.), al ex-alcalde Pérez Santaliz, [y] no hay duda alguna que el nuevo incumbente Hon. Juan ‘Johnny5 Rivera Vargas y la Asamblea Municipal en desquite discriminaron contra los recu-rridos al aprobar la Resolución Núm. 7, dejando sin efecto los aumentos y descon-tándole de sus salarios mensuales, los pagos recibidos por concepto de los aumentos autorizados por el ex-alcalde, Pérez Santaliz”. Alegato de la parte demandante recu-rrida, pág. 8. Al parecer olvidan el anverso del argumento: por ser fieles seguidores, fueron “favorecidos o premiados” por el Alcalde Pérez Santaliz con un aumento ilegal y exclusivo.